Chương 4Quyền lực mềm

Q

uyền lực mềm là một khái niệm học thuật đã được chuyển lên trang đầu của các tờ báo và được sử dụng bởi các lãnh đạo chóp bu ở Trung Quốc, Indonesia, châu Âu cũng như các nước khác. Tuy nhiên, cách dùng rộng rãi của nó đôi khi đồng nghĩa với việc sử dụng sai khái niệm này, coi nó đồng nghĩa với bất kỳ thứ gì ngoài quân lực¹. Hơn nữa, vì quyền lực mềm bấy lâu có vẻ như là một phương án thay thế chính trị quyền lực thô sơ, nên nó thường được các học giả và các nhà làm chính sách có tư tưởng dân tộc ủng hộ. Nhưng quyền lực mềm là một khái niệm mang tính mô tả hơn là quy chuẩn. Như bất kỳ dạng quyền lực nào, người ta có thể sử dụng nó vì mục đích tốt hoặc xấu. Hitler, Stalin và Mao đều sở hữu rất nhiều quyền lực mềm trong con mắt của các trợ thủ của mình, nhưng không phải càng nhiều là càng tốt. Bắt ép ai đó làm việc chẳng bằng thuyết phục họ làm việc cho mình².

Những người hoài nghi đã gạt bỏ quyền lực mềm, cho nó là “một trong những tư tưởng học thuật đẹp đẽ đã không vượt qua được nhiều phép thử về chính sách đối ngoại” và lập luận rằng “ngay cả sự thân thuộc về văn hóa sâu sắc nhất cũng không ngăn cản được quân đội”³. Mặc dù khái niệm quyền lực mềm còn mới mẻ, hành vi mà nó bao hàm thì xưa cũ như lịch sử con người. Nó là ẩn ý trong lời của Lão Tử khi nói rằng một lãnh đạo là giỏi nhất không phải khi thần dân tuân lệnh y, mà khi thần dân hầu như không biết y tồn tại. Ở châu Âu vào thế kỷ XIX, sự phổ biến của tiếng Pháp và văn hóa Pháp đã tăng cường quyền lực của Pháp. Năm 1762, quyền lực mềm đã cứu Frederick Đại Đế của nước Phổ thoát chết khi ông đang trên bờ vực thất bại, nguyên nhân là “Hoàng hậu Nga Elizabeth chết và Thái tử Peter lên ngôi nối dõi. Vị thái tử này tôn thờ nhà vua - chiến binh Frederick Đại Đế, do đó đã ra lệnh cho quân đội Nga rút quân về”⁴.

Trong nội chiến Mỹ, một số chính khách Anh đã xét đến việc hỗ trợ miền Nam, nhưng dù rõ ràng rất hứng thú về mặt chiến lược và thương mại, giới trí thức Anh lại bị ràng buộc trước sự phản đối của dân chúng về chế độ nô lệ cũng như trước sức hút về phía lý tưởng của miền Bắc. Trước Thế Chiến I, khi Mỹ vật lộn với lựa chọn tham chiến chống lại Đức hay Anh, “Bất lợi chủ yếu của Đức vào năm 1914 không phải là thành tích của nước này trong suy nghĩ của Mỹ, mà là nước này không có thành tích. Thành tích ít ỏi không đủ để kháng lại sức hút tự nhiên của Anh... vì Anh thống trị các kênh truyền thông xuyên Đại Tây Dương”⁵. Trái với suy nghĩ của những người hoài nghi, quyền lực mềm bấy lâu thường có các tác động rất thật trong lịch sử, gồm cả tác động đối với sự di chuyển của quân đội.

Vì nó là một dạng quyền lực, nên chỉ có phiên bản chủ nghĩa hiện thực nào bị rút gọn và nghèo nàn mới tảng lờ quyền lực mềm⁶. Các nhà hiện thực truyền thống thì không làm vậy. Năm 1939, nhà hiện thực Anh nổi tiếng E. H. Carr mô tả quyền lực quốc tế theo ba phân nhóm: quyền lực quân sự, quyền lực kinh tế và quyền lực kiểm soát tư tưởng. Như ta đã thấy, đa phần các yếu tố tinh tế này đã bị các nhà hiện thực mới đương thời đánh mất trong khao khát làm quyền lực trở nên đo lường được để phục vụ các đánh giá về cơ cấu của họ⁷. Họ đã phạm điều có thể gọi là “lối ngụy biện cụ thể”⁸. Quyền lực đã bị giản lược thành các tài nguyên hữu hình, đo lường được. Nó là một thứ hữu hình [hoặc vật chất] có thể sử dụng hơn là một thứ có thể khiến ta đổi ý không còn muốn sử dụng ngay từ đầu.

Như Machiavelli, nhà hiện thực tối hậu, đã mô tả cách đây năm thế kỷ, một hoàng tử khiến người người sợ sệt thì hay hơn là một hoàng tử người người yêu mến, nhưng hoàng tử này sẽ gặp nguy hiểm lớn nhất khi bị ghét bỏ. Không có mâu thuẫn giữa chủ nghĩa hiện thực và quyền lực mềm. Quyền lực mềm không phải là một dạng của chủ nghĩa lý tưởng hay chủ nghĩa tự do. Nó đơn giản chỉ là một dạng quyền lực, một cách đạt được các kết quả mong muốn. Tính chính đáng là một thực tế của quyền lực. Tranh đấu về tính chính đáng là một phần trong nỗ lực tăng cường hoặc tước đi quyền lực của các chủ thể, và điều này đặc biệt đúng trong thời đại thông tin của thế kỷ XXI.

Không chỉ có nhà nước mới có liên quan. Các tập đoàn, các tổ chức, các NGO, và các mạng lưới khủng bố xuyên quốc gia thường có quyền lực mềm riêng. Ngay cả cá nhân các nghệ sĩ cũng có thể sử dụng quyền lực mềm của mình “bằng cách biến các ý tưởng trở nên dễ chịu, dễ chấp nhận, nhiều màu sắc. Hay như ca sĩ Bono đã nói... chức năng của ông là mang đến tràng vỗ tay khi người ta hiểu và làm đời họ đau khổ khi họ không hiểu”⁹. Năm 2007, ngay trước Thế vận hội Bắc Kinh, Steven Spielberg gửi một thư ngỏ đến Chủ tịch Hồ Cẩm Đào yêu cầu Trung Quốc sử dụng sức ảnh hưởng của mình để thúc đẩy Sudan chấp nhận một lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc ở Darfur. “Không lâu sau, Trung Quốc phái ông Trạch^* đến Darfur, một bước xoay chuyển có vai trò như một nghiên cứu kinh điển cho thấy một chiến dịch gây áp lực, nhằm đánh vào điểm yếu của Bắc Kinh vào một thời điểm dễ tổn thương, có thể đạt được thành tích mà nhiều năm ngoại giao không thể đạt được”¹⁰.

^* Có thể là Trạch Tuấn, nhà ngoại giao của Trung Quốc.

Tích hợp quyền lực mềm vào một chiến lược của chính phủ thì khó hơn bề ngoài ban đầu cho thấy. Thứ nhất, thành công về mặt kết quả đạt được thường nằm trong kiểm soát của đối tượng mục tiêu hơn là ở quyền lực cứng. Vấn đề thứ hai là kết quả thường mất thời gian dài, và hầu hết các nhà chính trị lẫn quần chúng không đủ kiên nhẫn để thấy được lợi tức đầu tư của họ ngay tức thời. Thứ ba, các công cụ quyền lực mềm không hoàn toàn nằm dưới quyền kiểm soát của các chính phủ. Mặc dù chính phủ kiểm soát chính sách, nhưng văn hóa và những chuẩn mực lại nằm sâu trong mối quan hệ xã hội dân sự. Quyền lực mềm có thể trông ít liều lĩnh hơn quyền lực quân sự hay quyền lực kinh tế, nhưng thường rất khó sử dụng, dễ đánh mất, và rất tốn kém để tái thiết lập.

Quyền lực mềm phụ thuộc vào uy tín, và khi người ta cảm nhận chính phủ đang điều khiển còn thông tin được xem là tuyên truyền chính trị, thì uy tín bị phá hủy. Một nhà phê bình lập luận rằng nếu chính phủ tránh áp đặt hay điều khiển, thì chính phủ không thật sự thực thi quyền lực mềm mà chỉ là đối thoại¹¹. Mặc dù chính phủ đối mặt với một nhiệm vụ khó khăn là duy trì uy tín, nhưng chỉ trích này đánh giá thấp tầm quan trọng của thu hút, hơn là xua đuổi, trong các tương tác quyền lực mềm. Tuyên truyền chính trị tốt nhất là không tuyên truyền gì cả.

Dĩ nhiên, điều quan trọng là không thổi phồng tác động của quyền lực mềm hay bất kỳ dạng quyền lực nào khác. Có một số tình huống, trong đó, quyền lực mềm cung cấp rất ít lực bẩy. Ví dụ, rất khó thấy quyền lực mềm làm cách nào có thể giải quyết được tranh cãi về vũ khí hạt nhân của Bắc Triều Tiên. Một số nhà phê bình phạm sai lầm khi giả định rằng bởi vì quyền lực mềm thường không đủ mạnh, nó không phải là một dạng quyền lực. Nhưng vấn đề đó đúng với tất cả các dạng quyền lực. Tuy nhiên, khi một chính phủ quan tâm đến các mục tiêu hoàn cảnh mang tính cấu trúc hay các mục tiêu có giá trị tổng quát, chẳng hạn như thúc đẩy dân chủ, quyền con người và tự do, thì thông thường quyền lực mềm hóa ra lại ưu việt hơn quyền lực cứng. Và trong một thế kỷ mang đậm dấu ấn của thông tin toàn cầu cũng như sự phân tán quyền lực đến các chủ thể phi nhà nước, quyền lực mềm sẽ trở thành một phần ngày càng quan trọng của các chiến lược quyền lực thông minh.

NGUỒN QUYỀN LỰC MỀM

Quyền lực mềm của một nước phụ thuộc nhiều vào ba tài nguyên cơ bản: văn hóa (ở những nơi mà nó thu hút các nước khác), các chuẩn mực chính trị (khi nó hợp lòng người trong và ngoài nước), và chính sách đối ngoại (khi các nước khác xem những chính sách này là chính đáng và có uy quyền về đạo lý). Các điều kiện trong ngoặc là mấu chốt để xác định liệu các tài nguyên quyền lực mềm tiềm năng có chuyển thành hành vi thu hút với khả năng tác động người khác đi theo hướng kết quả mong muốn hay không. Với quyền lực mềm, suy nghĩ của đối tượng mục tiêu là đặc biệt quan trọng, và các đối tượng này cũng quan trọng không kém các chủ thể. Thu hút và thuyết phục là hai khái niệm được kiến tạo từ xã hội. Quyền lực mềm là một bài khiêu vũ đòi hỏi phải có bạn nhảy.

Trong một số bối cảnh, văn hóa có thể là một tài nguyên quyền lực quan trọng. “Văn hóa” là kiểu mẫu hành vi xã hội mà qua đó các nhóm người truyền tải tri thức và các chuẩn mực, và tồn tại ở nhiều cấp độ¹². Một số khía cạnh của văn hóa con người mang ý nghĩa toàn cầu, một số khía cạnh mang tính dân tộc, và những khía cạnh khác chỉ thấy riêng ở các tầng lớp xã hội hay các nhóm nhỏ. Văn hóa không bao giờ ở trạng thái tĩnh, và các nền văn hóa khác nhau tương tác theo nhiều cách khác nhau. Cần phải có nhiều nghiên cứu hơn về mối quan hệ giữa văn hóa và hành vi quyền lực. Ví dụ, liệu sức hút văn hóa của phương Tây có thể giảm sự lôi cuốn cực đoan hiện hành ở một số xã hội Hồi giáo ngày nay không? Một số người nhận thấy sự chia cắt văn hóa không thể hàn gắn. Nhưng hãy xem xét nhà nước Hồi giáo Iran. Âm nhạc và phim ảnh phương Tây là lời nguyền đối với các giáo sĩ nắm quyền nhưng lại hấp dẫn đối với nhiều người của thế hệ trẻ.

Đôi khi, một bên thứ ba đứng ra làm trung gian về văn hóa. Thông qua Hàn Quốc, nhiều tư tưởng văn hóa của Nhật Bản và Mỹ được du nhập vào Trung Quốc và ngày càng tỏ ra thu hút hơn. Như một sinh viên đại học đã nói khi bàn về các chương trình truyền hình, “Phim dài tập của Mỹ cũng thể hiện cùng một lối sống. Chúng tôi biết rằng Hàn Quốc và Mỹ có hệ thống chính trị và nền kinh tế tương đồng. Nhưng chấp nhận lối sống của người Hàn Quốc thì dễ dàng hơn vì họ gần gũi hơn với chúng tôi về mặt văn hóa. Chúng tôi cảm thấy vài năm nữa mình có thể sống như họ”¹³.

Nhưng tiếp xúc văn hóa trực tiếp đôi khi cũng quan trọng. Như con trai bộ trưởng ngoại giao của Trung Quốc mô tả về sinh viên Trung Quốc ở Mỹ: “Trải nghiệm của chúng tôi đã cho chúng tôi thấy rằng có nhiều cách khác để Trung Quốc phát triển và để chúng tôi sống cuộc sống cá nhân của mình. Ở Mỹ đã làm chúng tôi nhận ra rằng những thứ ở Trung Quốc có thể đổi khác”¹⁴. Theo thời gian, các nền văn hóa ảnh hưởng lẫn nhau. Ví dụ, trường Đại học Mỹ ở Beirut ban đầu tăng cường quyền lực mềm của Mỹ ở Lebanon, nhưng các nghiên cứu cho thấy sau này trường này lại tăng cường quyền lực mềm của Lebanon ở Mỹ¹⁵.

Văn hóa, các chuẩn mực, các chính sách không phải là những tài nguyên duy nhất sinh ra quyền lực mềm. Như ta đã thấy trong chương trước, tài nguyên kinh tế cũng có thể sinh ra hành vi quyền lực cứng lẫn quyền lực mềm. Các tài nguyên này có thể dùng để thu hút cũng như cưỡng ép. Đôi khi, trong các tình huống ngoài đời thực, rất khó phân biệt thành phần nào trong một mối quan hệ kinh tế chứa quyền lực cứng và thành phần nào chứa quyền lực mềm. Các nhà lãnh đạo châu Âu mô tả khát khao đồng thuận với Liên minh châu Âu của các nước khác là một dấu hiệu quyền lực mềm của châu Âu¹⁶. Ví dụ, rất ấn tượng là các nước cộng sản cũ ở Trung Âu đã định hướng kỳ vọng của họ và sửa lại luật của mình để tuân theo khuôn khổ của Brussels. Thổ Nhĩ Kỳ đã có nhiều thay đổi về các chính sách và luật về quyền con người trên cơ sở tương tự. Nhưng bao nhiêu phần trong các thay đổi này là kết quả của động cơ kinh tế bên ngoài nhằm thâm nhập thị trường, và bao nhiêu phần là kết quả của sức hút về phía hệ thống chính trị cũng như hệ thống kinh tế thành công của châu Âu? Tình huống này có nhiều động cơ lẫn lộn và các chủ thể khác nhau trong một nước có thể thấy sự pha trộn theo nhiều cách khác nhau. Nhà báo và sử gia phải lần ra dấu vết của các quy trình cụ thể một cách chi tiết để tháo gỡ quan hệ nhân - quả.

Một số nhà quan sát nhận thấy quyền lực mềm của Trung Quốc đang tăng ở châu Á và ở các khu vực khác của các nước đang phát triển, nhất là sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 khởi xướng ở Mỹ¹⁷. Theo báo People’s Daily, “Quyền lực mềm đã trở thành một từ khóa... Có tiềm năng rất lớn cho việc phát triển quyền lực mềm của Trung Quốc”¹⁸. Ở nhiều khu vực của các nước đang phát triển, cái gọi là Đồng thuận Bắc Kinh về chính phủ chuyên chế cộng với một nền kinh tế thị trường thành công đã trở nên thịnh hành hơn Đồng thuận Washington thống trị trước đó về cơ chế kinh tế thị trường tự do với chính phủ dân chủ. Nhưng đến mức nào mà người Venezuela và Zimbabwe lại bị Đồng thuận Bắc Kinh thu hút, thán phục việc Trung Quốc tăng gấp đôi GDP của mình qua mười năm, hay bị kích thích trước viễn cảnh thâm nhập một thị trường to lớn và đang tăng trưởng này? Hơn nữa, cho dù mô hình tăng trưởng chuyên chế sinh ra quyền lực mềm cho Trung Quốc ở các nước chuyên chế, nó vẫn không sinh ra sức hút ở các nước dân chủ. Thứ thu hút người ta ở Caracas có thể xua đuổi người ta ở Paris¹⁹.

Ta cũng đã thấy tài nguyên quân sự đôi khi có thể đóng góp vào quyền lực mềm. Các nhà độc tài thường vun đắp những chuyện hoang đường về sức mạnh bất bại để cấu trúc các kỳ vọng và thu hút người khác nhập hội. Một số người nhìn chung bị sức mạnh thu hút. Như Osama bin Laden đã nói, người ta bị con ngựa mạnh thu hút hơn là con ngựa yếu. Một nền quân sự được điều hành tốt có thể là nguồn thu hút, và các chương trình hợp tác và đào tạo giữa các nền quân sự với nhau có thể thiết lập nên các mạng lưới xuyên quốc gia làm tăng cường quyền lực mềm của một nước. Đồng thời, sử dụng tài nguyên quân sự không đúng có thể làm suy yếu quyền lực mềm. Không để ý đến các nguyên tắc “chiến tranh chính nghĩa” là nguyên tắc tương xứng và nguyên tắc phân định có thể phá hủy tính chính đáng. Hiệu quả của cuộc xâm lược Iraq của Mỹ năm 2003 ban đầu có thể khiến một vài người Iraq và người khác thán phục, nhưng quyền lực mềm đó đã bị suy yếu bởi sự kém hiệu quả sau đó của hành động chiếm cứ cùng những cảnh ngược đãi tù binh. Trái lại, Mỹ, Trung Quốc, Brazil, và các nước khác đều tăng quyền lực mềm của mình bằng việc sử dụng tài nguyên quân sự để khắc phục hậu quả động đất ở Haiti năm 2010.

QUYỀN LỰC MỀM VÀ THẾ BÁ QUYỀN CỦA MỸ

Một số nhà phân tích xem quyền lực mềm ở thế kỷ XXI là một dạng chủ nghĩa đế quốc về văn hóa và lập luận rằng văn hóa Mỹ đã tạo ra một đối thoại tự do mang tính bá quyền²⁰. Chính trị toàn cầu bao hàm việc“đấu võ mồm” giữa các câu chuyện kể trái ngược nhau và các nhà phân tích này lập luận rằng khả năng định khung chính trị thế giới của Mỹ sau 11 tháng 9 là một “cuộc chiến toàn cầu chống khủng bố” đã dẫn các lập luận cũng như hành động vào một khuôn khổ Mỹ²¹. Nhưng mô tả thế thống trị của Mỹ đối với truyền thông đương đại là cưỡng ép là một cách dùng từ xa lạ của từ “cưỡng ép”. Như Steven Lukes lập luận, có nhiều chế độ hợp lý và phi lý mà qua đó, bộ mặt thứ ba của quyền lực hoạt động, ngoài ra cũng có nhiều cách tăng cường sức mạnh và tước đi sức mạnh mà qua đó, chủ thể tác động tới việc hình thành sở thích và tư lợi của đối tượng mục tiêu. Tuy không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhưng ta có thể phân biệt giữa nhồi sọ và lựa chọn tự do trong hầu hết các tình huống²².

Chuẩn mực Mỹ không mang tính toàn cầu theo một nghĩa tuyệt đối nào đó, nhưng nhiều chuẩn mực cũng tương đồng với chuẩn mực của người khác trong một thời đại thông tin có nhiều người muốn tham gia và được tự do bày tỏ hơn. Khi đông đảo mọi người có chung chuẩn mực, các chuẩn mực này có thể tạo nền tảng cho quyền lực mềm vận hành ở nhiều hướng, đến Mỹ lẫn từ Mỹ. Người Mỹ có thể được lợi nhưng đồng thời cũng sẽ thấy gò bó khi phải sống đúng với chuẩn mực chung của người khác nếu Mỹ muốn giữ sức hút. Trước sự đa dạng chính trị và sự rời rạc của các tổ chức trong các mối quan hệ toàn cầu, những ai tin vào thế bá quyền của Mỹ đối với nghị luận chính trị sẽ rất khó đưa ra lập luận. Nhiều nước và nhóm nước có các chuẩn mực khác nhau. Bằng không, sẽ có nhiều sự đồng nhất về quan điểm hơn hẳn hiện tại trong những vấn đề toàn cầu. Các nền văn hóa địa phương tiếp tục xứng đáng được gìn giữ bởi vì “người ta tham gia vào các mạng lưới địa vị và đẳng cấp, và họ theo đuổi những dấu hiệu bản sắc tập thể lẫn dấu hiệu bản sắc tôn giáo”²³.

Để đánh giá đúng đắn tầm quan trọng của vấn đề về thế bá quyền quyền lực mềm của Mỹ, có thể nhìn vào Trung Quốc. Trung Quốc luôn hứng thú với khái niệm “quyền lực mềm”. Một nhà phân tích người Singapore lập luận rằng “quyền lực mềm có vai trò trọng tâm trong tầm nhìn chiến lược của Trung Quốc và làm nổi bật sự nhạy cảm của nước này đối với các cảm nhận từ bên ngoài”²⁴. Từ đầu những năm 1990, hàng nghìn luận văn và bài báo học thuật về quyền lực mềm đã được xuất bản ở Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Thuật ngữ này cũng đã đi vào ngôn ngữ chính thức của Trung Quốc. Trong diễn văn đề dẫn trước Quốc hội thứ 17 của Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) vào ngày 15 tháng 10 năm 2007, Chủ tịch Hồ Cẩm Đào phát biểu rằng ĐCSTQ phải “đề cao văn hóa như một phần của quyền lực mềm ở đất nước chúng ta... một nhân tố ngày càng quan trọng trong cuộc cạnh tranh về sức mạnh quốc gia tổng thể”²⁵.

Trung Quốc xưa nay luôn có nền văn hóa truyền thống hấp dẫn, nhưng giờ đây nước này còn đang đi vào lĩnh vực văn hóa đại chúng toàn cầu. Tổng cộng 1,4 triệu sinh viên Trung Quốc đã du học từ năm 1978 đến năm 2008, và vào năm 2009, 220.000 sinh viên nước ngoài đã ghi danh vào các trường đại học Trung Quốc. Các quan chức Trung Quốc dự kiến con số này sẽ tăng lên 500.000 trước năm 2020²⁶. Trung Quốc đã tạo ra vài trăm Học viện Khổng Tử trên khắp thế giới để dạy ngôn ngữ và văn hóa Trung Quốc, và vào thời điểm Đài Tiếng nói Hoa Kỳ cắt giảm chương trình tiếng Trung Quốc từ mười chín xuống mười bốn giờ mỗi ngày, Đài Phát thanh Quốc tế Trung Quốc lại tăng thêm chương trình tiếng Anh đến hai mươi tư giờ mỗi ngày²⁷. Trong năm 2009-2010, Trung Quốc đã đầu tư 8,9 tỉ USD vào “công tác quảng bá bên ngoài” gồm cả một kênh tin tức cáp Xinhua phát hai mươi tư giờ nhằm bắt chước Al Jazeera²⁸.

Trung Quốc cũng đã điều chỉnh chính sách ngoại giao của mình. Đầu những năm 1990, nước này cảnh giác trước các thỏa thuận song phương và bất hòa về mục đích với nhiều nước láng giềng. Sau đó, Trung Quốc tham gia Tổ chức Thương mại Thế giới, đóng góp hơn 3.000 quân phục vụ trong các chiến dịch gìn giữ hòa bình của LHQ, được việc hơn trong công tác ngoại giao chống phổ biến vũ khí hạt nhân (gồm cả việc chủ trì các cuộc đàm phán sáu bên về Bắc Triều Tiên), dàn xếp tranh chấp lãnh thổ với các nước láng giềng, và tham gia nhiều tổ chức khác nhau trong khu vực, trong đó, hội nghị thượng đỉnh Á Đông là ví dụ mới nhất. Thuật ngoại giao mới này đã góp phần làm dịu đi nỗi e sợ và giảm thiểu xác suất các nước khác liên minh để cân bằng một cường quốc đang trỗi dậy²⁹. Theo một nghiên cứu, “Phong cách Trung Quốc là nhấn mạnh các mối quan hệ tượng trưng, các cử chỉ rùm beng, chẳng hạn như việc xây lại Tòa nhà Quốc hội Campuchia hoặc Bộ Ngoại vụ Mozambique”³⁰. Nhưng quyền lực mềm của Mỹ cũng như của Trung Quốc đều có giới hạn.

Năm 2006, Trung Quốc sử dụng lễ kỷ niệm các cuộc thám hiểm trên biển của đô đốc nhà Đại Minh của nước này là Trịnh Hòa để tạo ra một câu chuyện nhằm hợp lý hóa cuộc bành trướng hiện đại trên biển của nước này vào Ấn Độ Dương, nhưng điều đó không sinh ra quyền lực mềm ở Ấn Độ, nơi mà nhiều hiềm nghi về tham vọng biển của Trung Quốc đã dẫn đến bầu không khí nghi kị³¹. Tương tự, Trung Quốc đã cố gắng tăng cường quyền lực mềm của mình bằng việc tổ chức thành công Thế vận hội 2008, nhưng không lâu sau đó cuộc đàn áp trong nước ở Tây Tạng, ở Tân Cương, và đối với các nhà hoạt động như Lưu Hiểu Ba (sau này nhận giải Nobel Hòa bình) đã làm suy yếu những thành tích quyền lực mềm của nước này.

Năm 2009, Bắc Kinh tuyên bố kế hoạch bỏ ra hàng tỉ đô la để phát triển các công ty truyền thông khổng lồ toàn cầu để cạnh tranh với Bloomberg, Time Warner, và Viacom “để sử dụng quyền lực mềm thay vì sức mạnh quân sự nhằm thu phục bạn bè nước ngoài”³². Nhưng nỗ lực của Trung Quốc đã bị chế độ kiểm duyệt chính trị trong nước cản trở. Bất chấp các nỗ lực nhằm biến Xinhua và Đài Truyền hình Trung ương Trung Quốc thành đối thủ của CNN và BBC, “không có lượng khán giả quốc tế nào xem kiểu tuyên truyền chính trị yếu ớt này”. Phim Bollywood của Ấn Độ xứng đáng nhận được lượng khán giả quốc tế nhiều hơn hẳn phim Trung Quốc. “Khi đạo diễn nổi tiếng Trương Nghệ Mưu được hỏi gần đây tại sao phim của ông luôn lấy bối cảnh ở quá khứ, ông nói rằng phim về Trung Quốc đương đại sẽ bị các nhà kiểm duyệt làm mất đi tính hiệu quả”³³.

Do đó, không có gì ngạc nhiên khi một cuộc trưng cầu thực hiện ở châu Á cuối 2008 cho thấy quyền lực mềm của Trung Quốc ít hơn quyền lực mềm của Mỹ, và kết luận rằng “cuộc tấn công bằng thiện cảm của Trung Quốc cho tới giờ vẫn chưa công hiệu”³⁴. Kết quả này được một cuộc trưng cầu của BBC năm 2010 xác nhận. Cuộc trưng cầu hai mươi tám nước này cho thấy một hình ảnh Trung Quốc tích cực chỉ có ở Pakistan và châu Phi, trong khi ở châu Á, châu Mỹ, và châu Âu thì ý kiến mẫu mực là từ trung lập đến tệ³⁵. Các cường quốc cố gắng sử dụng văn hóa và tài kể chuyện để tạo ra quyền lực mềm nhằm thúc đẩy lợi thế của những nước này, nhưng không phải lúc nào cũng dễ dàng thuyết phục nếu lời nói và biểu tượng không nhất quán với thực tế trong nước.

Có thể dùng quyền lực mềm cho các tương tác “tổng bằng 0” lẫn các tương tác “tổng dương”. Như ta đã thấy, là một sai lầm nếu nghĩ về quyền lực - khả năng tác động người khác để đạt được kết quả mong muốn - chỉ đơn giản là “quyền lực đối với” thay vì “quyền lực cùng” người khác. Một số nhà quan sát đã bày tỏ lo sợ về tiềm năng gia tăng quyền lực mềm của Trung Quốc. Điều này sẽ là một vấn đề cho các nước khác hay không còn tùy thuộc vào cách quyền lực này được sử dụng. Nếu Trung Quốc dùng quyền lực mềm của mình để điều khiển chính trị châu Á nhằm loại trừ Mỹ, chiến lược của nước này sẽ gây xung đột, nhưng trong trường hợp Trung Quốc có thái độ của một “cổ đông có trách nhiệm” trong thời cuộc quốc tế, thì sự phối hợp giữa quyền lực cứng và quyền lực mềm của nước này có thể tạo nên một đóng góp tích cực.

Trung Quốc còn lâu mới ngang hàng về quyền lực mềm với Mỹ hay châu Âu, nhưng sẽ ngu ngốc nếu lờ đi những lợi lộc mà Trung Quốc đang đạt được. May thay, những lợi lộc này có thể tốt cho Trung Quốc và cũng có thể tốt cho các nước khác. Quyền lực mềm không cần thiết phải là trò chơi “tổng bằng 0”, trong đó, lợi lộc của nước này nhất thiết phải là thiệt hại của nước khác. Nếu Trung Quốc và Mỹ, chẳng hạn, cả hai trở nên hấp dẫn hơn trong mắt nhau, thì xác suất xảy ra các xung đột tai hại sẽ giảm. Nếu quyền lực mềm của Trung Quốc tăng lên làm giảm xác suất xung đột, thì nó có thể là một phần trong mối quan hệ “tổng dương”.

CÁC HÀNH VI QUYỀN LỰC MỀM: THIẾT LẬP NGHỊ TRÌNH, THU HÚT, VÀ THUYẾT PHỤC

Cho đến bây giờ ta đã chú trọng vào tài nguyên quyền lực mềm, nhưng quyền lực mềm khớp với cả ba bộ mặt hay ba khía cạnh của hành vi quyền lực được bàn ở chương 1.

Ví dụ, giả sử hiệu trưởng một trường học không muốn một học sinh mới lớn hút thuốc. Ở bộ mặt thứ nhất của quyền lực, vị hiệu trưởng này có thể đe dọa phạt tiền hoặc đuổi học em này để thay đổi sở thích hút thuốc của em (quyền lực cứng) hoặc bỏ ra nhiều giờ thuyết phục em thay đổi sở thích hút thuốc hiện tại của mình (quyền lực mềm). Ở khía cạnh thứ hai, vị hiệu trưởng có thể cấm các máy bán thuốc lá tự động (một khía cạnh cứng của việc thiết lập nghị trình) hoặc tuyên truyền về ung thư hay răng ố vàng để tạo ra xu hướng chung, trong đó hút thuốc trở nên không được ưa chuộng và khó chấp nhận (quyền lực mềm). Ở khía cạnh thứ ba của hành vi quyền lực, vị hiệu trưởng có thể tập hợp toàn trường để học sinh thảo luận về hút thuốc và cam kết không hút thuốc (quyền lực mềm) hoặc có thể đi xa hơn và đe dọa sẽ khai trừ thiểu số nào hút thuốc (quyền lực cứng). Nói cách khác, vị hiệu trưởng có thể sử dụng quyền lực cứng của mình để ngăn cấm học sinh hút thuốc hoặc sử dụng quyền lực mềm là định khung, thuyết phục, và thu hút. Nỗ lực dùng quyền lực mềm của vị hiệu trưởng thành công đến đâu còn tùy thuộc vào khả năng thu hút và tạo ra uy tín cũng như sự tín nhiệm.

BỘ MẶT THỨ NHẤT

(DAHL: THUYẾT PHỤC NGƯỜI KHÁC LÀM CHUYỆN HỌ KHÔNG MUỐN LÀM)

Cứng: A dùng vũ lực/tiền bạc để thay đổi chiến lược hiện tại của B.

Mềm: A dùng thu hút/thuyết phục để thay đổi sở thích hiện tại của B.

BỘ MẶT THỨ HAI

(BACHRACH AND BARATZ: ĐỊNH KHUNG VÀ THIẾT LẬP NGHỊ TRÌNH)

Cứng: A dùng vũ lực/tiền bạc để cắt xén nghị trình của B (dù B có thích hay không).

Mềm: A dùng thu hút hoặc các tổ chức để B thấy nghị trình này là chính đáng.

BỘ MẶT THỨ BA

(LUKES: ĐỊNH HÌNH SỞ THÍCH NGƯỜI KHÁC)

Cứng: A dùng vũ lực/tiền bạc để định hình sở thích của B (“hội chứng Stockholm”).

Mềm: A dùng thu hút và/hoặc các tổ chức để định hình sở thích ban đầu của B.

Bảng 4.1. Ba bộ mặt của hành vi quyền lực

Hành động thu hút thì phức tạp hơn bề ngoài của nó. Nó có thể nói đến việc thu hút sự chú ý - tích cực hoặc tiêu cực - cũng như tạo ra các tác động thu hút tích cực hay mê hoặc. Như từ trường hoặc trọng lực, sự chú ý có thể được hoan nghênh hoặc không hoan nghênh, tùy vào bối cảnh. Luật sư dùng cụm từ “tài sản hấp dẫn”^* để chỉ một số thứ. Nếu sự thu hút là bất đối xứng và dẫn đến một phản ứng quyền lực cứng, thì nó sinh ra điểm yếu hơn là quyền lực. Ví dụ, Ấn Độ hấp dẫn đối với Anh vào thế kỷ XIX, và điều đó dẫn đến việc Ấn Độ bị thu phục làm thuộc địa, hơn là sinh ra quyền lực mềm cho Ấn Độ³⁶. Hơn nữa, sự chú ý thường bất đối xứng. Vấn đề càng lớn thì càng có khả năng thu hút sự chú ý nhiều hơn. Một bên nhỏ hoặc yếu hơn có thể có lợi thế hơn về chiến thuật do tập trung tốt hơn so với bên lớn hay mạnh hơn - đơn cử Mỹ và Canada. Nhưng loại thu hút này không phải quyền lực mềm. Quyền lực mềm dựa vào thu hút tích cực theo nghĩa “mê hoặc”.

^* Attractive nuisance, nghĩa đen là “sự phiền toái hấp dẫn”, theo học thuyết pháp lý, là một tài sản có khả năng thu hút và gây rủi ro cho những trẻ em không đánh giá được rủi ro này, và chủ tài sản có thể phải chịu trách nhiệm pháp lý nếu xảy ra rủi ro. Ví dụ: hồ bơi, giếng và hố, địa điểm xây dựng, v.v.

Điều gì sinh ra thu hút tích cực? Các nhà tâm lý học bảo rằng ta thích những ai tương đồng với ta hoặc chung nhóm với ta, và ta cũng bị thu hút trước các đặc điểm hình thể cũng như các quan điểm chung giữa ta và người khác³⁷. Ở cấp độ nhà nước, Alexander Vuving đã hữu ích đưa ra ba cụm tố chất trọng tâm đối với sự thu hút, cần có ở chủ thể lẫn hành động: nhân từ, thuần thục, và vẻ đẹp (sức hút lãnh đạo). “Nhân từ” là một khía cạnh trong cách chủ thể liên kết với người khác. Nhân từ thường được hiểu là sẽ sinh ra cảm thông, tín nhiệm, uy tín, và đồng tình. “Sự sáng dạ” hay “thuần thục” chỉ cách làm việc của chủ thể, và nó sinh ra sự thán phục, tôn trọng lẫn ganh đua. “Vẻ đẹp” hay “sức hút lãnh đạo” là một khía cạnh của mối liên kết giữa chủ thể với các lý tưởng, các chuẩn mực, tầm nhìn, và nó thường sinh ra cảm hứng lẫn sự trung thành³⁸. Các cụm tố chất này rất trọng yếu đối với việc chuyển đổi tài nguyên (như văn hóa, các chuẩn mực cũng như các chính sách) thành hành vi quyền lực.

Không có những tố chất qua cảm nhận như thế, một tài nguyên bất kỳ có thể sinh ra sự thờ ơ hay thậm chí ghê tởm, trái với quyền lực mềm. Việc sinh ra quyền lực mềm bằng thu hút tùy vào tố chất của chủ thể lẫn cách mà đối tượng mục tiêu cảm nhận về họ. Điều sinh ra sức hút cho đối tượng mục tiêu này có thể sinh ra sự ghê tởm cho đối tượng mục tiêu khác. Khi một chủ thể hay hành động được cảm nhận là có hại, mang tính điều khiển, thiếu năng lực, hay xấu xí, thì nó có khả năng sẽ gây ra sự ghê tởm. Do đó, một vật phẩm văn hóa^* bất kỳ, chẳng hạn như một bộ phim Hollywood khắc họa hình ảnh người phụ nữ phóng khoáng hành động độc lập, có thể tạo ra sức hút tích cực ở Rio nhưng lại gây cảm giác ghê tởm ở Riyadh. Một chương trình viện trợ nếu bị nhận thấy mang tính điều khiển thì có thể làm suy yếu quyền lực mềm, và một sản phẩm truyền hình khéo léo mà người ta lại cảm nhận là tuyên truyền chính trị thuần túy có thể sinh ra sự ghê tởm.

^* Cultural artifact: Một vật phẩm mà từ nó người ta có thể suy ra một nền văn hóa đằng sau. Trống đồng cổ xưa hoặc các vật dụng ngày nay là những ví dụ.

Thuyết phục có liên quan mật thiết với thu hút. Nó là cách sử dụng lập luận để tác động các niềm tin và hành động của người khác mà không đe dọa dùng vũ lực hay hứa hẹn thưởng phạt. Thuyết phục hầu như luôn bao hàm một mức độ điều khiển nhất định, với một số điểm được nhấn mạnh và các điểm khác bị bỏ mặc. Thuyết phục một cách bất lương có thể đi xa đến mức dính líu tới lừa đảo. Trong thuyết phục, lập luận có lý nào đánh vào dữ kiện, các niềm tin về tính nhân - quả, và các tiền đề quy chuẩn được kết hợp với định khung vấn đề theo hướng hấp dẫn và sử dụng các biện pháp đánh vào cảm xúc³⁹. Đó là lý do thu hút, tin tưởng, và thuyết phục có liên quan mật thiết với nhau. Một số lập luận có lý thì phát huy hiệu lực ngay tức thì. Một phép chứng minh gọn ghẽ trong toán học thuần túy có thể tự nó đã mang tính thuyết phục dù là do kẻ thù đưa ra. Nhưng phần lớn các lập luận đều bao hàm việc khẳng định về dữ kiện, các chuẩn mực, và cách định khung - những yếu tố này dựa vào một mức độ thu hút nhất định và niềm tin rằng nguồn dữ liệu là đáng tin cậy. Đơn cử như giai thoại về thương vụ bán hạt nhân của Pháp cho Pakistan ở phần đầu cuốn sách. Lập luận phía Mỹ đánh vào các lợi ích chung trong việc chống phổ biến vũ khí hạt nhân, nhưng nếu không có ít nhiều sức hút giữa hai chính phủ Pháp và Mỹ và không có niềm tin rằng người Mỹ không nói dối cũng như thông tin tình báo là chính xác, thì nỗ lực thuyết phục đã thất bại.

Ngoài ra, định khung nghị trình cũng có quan hệ mật thiết với thuyết phục⁴⁰. Một lập luận được định khung hấp dẫn được đối tượng mục tiêu xem là chính đáng có khả năng thuyết phục cao hơn. Hơn nữa, thuyết phục đa phần thường gián tiếp, được điều giải thông qua khán giả đại chúng hơn là giới trí thức. Cảm nhận về tính chính đáng cũng có thể liên quan đến các khán giả bên thứ ba. Nỗ lực gián tiếp nhằm thuyết phục thường bao hàm nỗ lực thuyết phục bên thứ ba với các thỉnh cầu và câu chuyện kể đầy xúc cảm hơn là sự logic thuần túy. Các câu chuyện kể đặc biệt quan trọng trong việc định khung vấn đề theo hướng mang tính thuyết phục để một số “dữ kiện” trở nên quan trọng và những dữ kiện khác nằm ngoài lề. Tuy nhiên, nếu một câu chuyện kể thể hiện tính điều khiển quá lộ liễu và bị gạt bỏ vì được xem là tuyên truyền chính trị, thì nó mất đi quyền lực thuyết phục. Một lần nữa, không chỉ nỗ lực gây ảnh hưởng của chủ thể, mà cảm nhận của các đối tượng mục tiêu cũng thiết yếu cho việc tạo ra quyền lực mềm.

CÁCH VẬN HÀNH CỦA QUYỀN LỰC MỀM

Đôi khi hành động thu hút và quyền lực mềm phát sinh từ nó đòi hỏi rất ít nỗ lực. Như ta đã thấy trước đó, những tác động từ các chuẩn mực của một chủ thể có thể giống như ánh sáng chiếu rọi từ “một thành phố trên đồi”. Sức hút từ tấm gương mẫu mực này là cách tiếp cận quyền lực mềm một cách thụ động. Đôi lúc, một chủ thể tích cực nỗ lực để tạo ra sức hút và quyền lực mềm bằng nhiều chương trình khác nhau, chẳng hạn như ngoại giao công chúng, phát thanh truyền hình, trao đổi, và viện trợ. Như vậy có hai mô hình mô tả cách quyền lực mềm tác động mục tiêu của nó: trực tiếp và gián tiếp.

Ở dạng trực tiếp, các nhà lãnh đạo có thể bị thu hút và thuyết phục trước sự nhân từ, thuần thục, và sức hút của các lãnh đạo khác - đơn cử trường hợp Nga hoàng Peter và Frederick Đại Đế đã được dẫn trước đó hoặc câu chuyện về tác động thuyết phục của các lập luận của Tổng thống Obama dẫn đến tăng lượng tiền quyên góp ở hội nghị G-20⁴¹. Các mạng lưới và các mối quan hệ trí thức thường đóng vai trò quan trọng. Tuy nhiên, thường thấy hơn là một mô hình “hai bước” trong đó công chúng và các bên thứ ba bị tác động, và họ lại tác động đến lãnh đạo các nước khác. Trong trường hợp này, quyền lực mềm có một tác động gián tiếp quan trọng bằng cách tạo ra môi trường thuận lợi để đưa ra quyết định. Hoặc là, nếu một chủ thể hay hành động được cảm nhận là đáng ghê tởm, nó tạo ra môi trường bất lợi.

Đánh giá các hệ quả của quyền lực mềm sẽ khác nhau tùy mô hình. Trong mô hình thứ nhất, đánh giá quan hệ nhân - quả trực tiếp đòi hỏi phải tỉ mỉ lần theo từng bước của quy trình như sử gia hoặc nhà báo giỏi thường làm, với tất cả những khó khăn trong việc phân loại nhiều nguyên nhân khác nhau. Trong mô hình thứ hai, đánh giá quan hệ nhân - quả gián tiếp cũng đòi hỏi phải tỉ mỉ lần theo từng bước các quy trình bởi vì có nhiều nhân tố gây ra kết quả, nhưng ở đây, trưng cầu ý dân và tỉ mỉ phân tích nội dung có thể góp phần cho ta ước tính ban đầu về sự tồn tại của một môi trường thuận lợi hay bất lợi. Mặc dù trưng cầu có thể đo lường được sự tồn tại và các xu hướng của tài nguyên quyền lực mềm tiềm năng, đó chỉ là ước tính ban đầu về sự thay đổi hành vi về mặt kết quả.

Các mối tương quan, chẳng hạn như một cuộc nghiên cứu 143 cặp quốc gia chỉ ra rằng khủng bố xuất hiện nhiều hơn ở những nơi mà trưng cầu cho thấy người dân của nước này không ủng hộ sự lãnh đạo của nước khác, chỉ mang tính gợi ý chứ không chứng minh được quan hệ nhân - quả⁴². Ở những nơi công luận mạnh mẽ và nhất quán theo thời gian, nó có thể có một tác động, nhưng tác động của công luận so với các biến số khác chỉ có thể được xác định bằng cách tỉ mỉ lần theo từng bước của quy trình. Điều này thường khó nắm bắt trong ngắn hạn và đôi khi tốt nhất nên được các sử gia đánh giá để sắp xếp những nguyên nhân xảy ra rất lâu sau các sự kiện.

Hình 4.1. Quyền lực mềm: Các mô hình nhân-quả trực tiếp và gián tiếp

Một số người hoài nghi hoàn toàn gạt bỏ trưng cầu. Họ lập luận rằng “việc nhà nước kiểm soát công luận hơn là do công luận kiểm soát trong lĩnh vực đối ngoại là một thực tế làm suy yếu tính logic của quyền lực mềm”⁴³. Tuy nhiên, lập luận này sai bởi nó bỏ qua các tác động trực tiếp, các vấn đề về mức độ, các loại mục tiêu, và các tương tác với những nguyên nhân khác. Hơn nữa, công luận đôi khi là một ràng buộc đối với các lãnh đạo chuyên chế, và ở nhiều nhà nước chuyên chế nơi mà bất đồng nội bộ bị bưng bít, việc quốc tế lên án có sự tác động. Đành rằng nhiều chính phủ trong nhiều bối cảnh chỉ bị công luận ràng buộc yếu ớt, nhưng không thể suy ra rằng quyền lực mềm không liên can gì ở đây.

Nói đến các mục tiêu cụ thể, đôi khi mô hình “một bước” có những tác động trực tiếp đối với các nhà làm chính sách mà không thông qua công luận. Giao lưu lãnh đạo và giao lưu sinh viên là một ví dụ điển hình. Có bốn mươi sáu nguyên thủ đương nhiệm và một trăm sáu mươi lăm cựu nguyên thủ là sản phẩm của giáo dục đại học Mỹ. Không phải tất cả trong số gần 750.000 sinh viên nước ngoài đến Mỹ hàng năm đều bị nước này thu hút, nhưng đại đa số là có.

“Nghiên cứu đã cho thấy một cách nhất quán là sinh viên trao đổi trở về nước với quan điểm tích cực hơn về đất nước nơi họ đã học tập và về những người mà họ đã tương tác”, và các sinh viên được đào tạo ở nước ngoài thì có khả năng sẽ thúc đẩy dân chủ ở quê nhà hơn nếu họ được giáo dục ở các nước dân chủ⁴⁴. Hơn nữa, các chương trình như thế này có thể có “hiệu ứng lan tỏa” hữu ích đối với các thành phần tham gia gián tiếp⁴⁵. Kết quả đạt được đôi khi rất lớn. Ví dụ, việc Mikhail Gorbachev theo đuổi chính sách cải tổ chính trị và bàn luận công khai các vấn đề xã hội - chính trị là bởi ảnh hưởng của các tư tưởng học được ở Mỹ do Alexander Yakovlev đề ra nhiều thập kỷ trước đó. Và mặc dù sự chấm dứt Chiến tranh Lạnh bao hàm nhiều nguyên nhân, không thiếu các chứng thực từ những cựu trí thức Liên Xô cho thấy các tư tưởng đã tương tác như thế nào với tình trạng suy yếu kinh tế của họ. Như cựu quan chức Liên Xô Georgi Shaknazarov đã nói, “Gorbachev, tôi, tất cả chúng tôi đều là nhà tư duy kép”⁴⁶.

Ngay cả với mô hình “hai bước”, công luận thường tác động giới trí thức bằng cách tạo ra một môi trường thuận lợi hoặc bất lợi cho các kế hoạch chính sách cụ thể. Ví dụ, về vấn đề Iraq năm 2003, các quan chức Thổ Nhĩ Kỳ bị công luận và ý kiến của nghị viện ràng buộc nên không thể cho phép Sư đoàn Bộ binh Số 4 của Mỹ băng ngang qua Thổ Nhĩ Kỳ. Chính quyền Bush thiếu quyền lực mềm nên đã làm tổn hại quyền lực cứng của mình. Tương tự, Tổng thống Mexico là Vicente Fox từng muốn giúp đỡ George W. Bush bằng cách ủng hộ nghị quyết LHQ thứ hai cho phép xâm lược, nhưng ông bị công luận ràng buộc. Nếu thân Mỹ là nụ hôn tử thần trong chính trị, thì công luận có một tác động lớn đối với các chính sách, mà đầu óc hạn hẹp của những kẻ hoài nghi không thấy được. Ngay cả Anh, một đồng minh thân cận, khi phản ứng lại các quy chuẩn về tình báo của chính quyền Bush đã quyết định rằng “chúng tôi vẫn phải làm việc với họ, nhưng làm theo một cách khá khác”⁴⁷.

Thấy được quan hệ nhân - quả trong các trường hợp tiêu cực này thường dễ hơn vì tương đối dễ xác định “quyền phủ quyết”. Trong các trường hợp tích cực, tác động của quyền lực mềm giữa các biến số khác nhau thì khó cô lập và chứng minh hơn. Một nghiên cứu đề xuất ba điều kiện cần để nhà nước sử dụng quyền lực mềm hiệu quả thông qua mô hình công luận thứ hai: truyền đạt đến đối tượng mục tiêu trong một thị trường tư tưởng đang vận hành, thuyết phục đối tượng thay đổi thái độ về một vấn đề chính trị, và bảo đảm thái độ mới ảnh hưởng đến các kết quả chính trị⁴⁸. Phân tích mỗi bước này rất có ích trong việc đánh giá nỗ lực của một chính phủ nhằm thay đổi chính sách của một chính phủ khác thông qua quyền lực mềm. Tuy nhiên, làm vậy là bỏ qua không chỉ mô hình đầu tiên về tác động trực tiếp mà còn một khía cạnh khác của mô hình thứ hai: tạo ra một môi trường thuận lợi qua sức hút dài hạn. Bầu không khí như thế có thể là sản phẩm của xã hội dân sự và chủ thể phi nhà nước, thường được xem là đáng tin hơn, hơn là nỗ lực trực tiếp của chính phủ. Thay vì chỉ chú trọng vào các chủ thể chính phủ lẫn các nỗ lực có mục tiêu để thay đổi các chính sách cụ thể, ta cũng phải xét đến tác động và thu hút qua gương tốt như “thành phố trên đồi”. Trong trường hợp xã hội này bị xã hội khác thu hút, nó có thể tạo ra một môi trường thuận lợi cho các mục tiêu hoàn cảnh tổng quát cũng như các quyết định cụ thể của giới trí thức.

Ở đây, đối tượng của quyền lực mềm chính là công luận và thái độ về văn hóa tổng quát. Hầu hết các sử gia đã nghiên cứu giai đoạn này đều đồng ý rằng, ngoài binh lính và tiền bạc ra, quyền lực của Mỹ trong việc thúc đẩy những mục tiêu như thế ở châu Âu hậu chiến tranh đã bị văn hóa và tư tưởng ảnh hưởng mạnh mẽ. Mặc dù các chương trình chính phủ như Kế hoạch Marshall là quan trọng, nhưng các sử gia nghiên cứu giai đoạn này cũng nhấn mạnh tác động của chủ thể phi nhà nước. “Các công ty Mỹ và các nhân viên cấp cao trong bộ phận quảng bá, cũng như các nhân viên phụ trách các phim trường Hollywood, đang quảng bá không chỉ sản phẩm của mình mà còn văn hóa và chuẩn mực của Mỹ, bí mật thành công của Mỹ, với những nước khác”⁴⁹. Như một học giả Na Uy lập luận, “Phong kiến, dân chủ, và thị trường tự do tiêu biểu cho các chuẩn mực Mỹ nòng cốt. Đây là những gì mà Mỹ xuất khẩu”. Điều đó khiến việc duy trì cái mà ông gọi là “đế chế theo lời mời”⁵⁰ trở nên dễ dàng hơn rất nhiều.

Những mục tiêu tổng quát như thế vẫn quan trọng vào ngày nay. Ví dụ, nhiều hành động khủng bố chưa hẳn nhằm lật đổ một chính phủ cụ thể mà chỉ nhằm tạo ra bầu không khí phân cực, trong đó một câu chuyện kể cực đoan có thể lan tỏa đến nhiều khu vực rộng hơn của thế giới Hồi giáo. Một nghiên cứu thú vị về tác động của trường Đại học Mỹ ở Beirut và Đại học Mỹ ở Cairo (đều là trường phi chính phủ) cho thấy hai trường này thành công trong việc thúc đẩy các mục tiêu hoàn cảnh của riêng mình (và gián tiếp thúc đẩy các mục tiêu của chính phủ Mỹ) về giáo dục tư, giáo dục phi tôn giáo lẫn giáo dục khai phóng mặc dù đang trong thời kỳ nguy hiểm ở các xã hội chủ nhà, nhưng hai trường này không góp phần khiến dân chúng nơi đây chấp nhận các mục tiêu cụ thể trong chính sách đối ngoại không được lòng dân của Mỹ⁵¹.

Tuy nhiên, không nên thổi phồng tác động “thành phố trên đồi”^* thụ động của quyền lực mềm, nhất là về tác động của nó đối với các mục tiêu ngắn hạn cụ thể. Quyền lực mềm của châu Âu có một tác động quan trọng đối với việc đạt được các mục tiêu hoàn cảnh dài hạn về dân chủ hóa Trung Âu sau Chiến tranh Lạnh, nhưng khi phía châu Âu đến hội nghị thượng đỉnh về khí hậu ở Copenhagen năm 2009, quyền lực mềm từ tấm gương ưu việt của châu Âu về khí hậu không có tác dụng. “Chiến lược của châu Âu là thúc ép những nước khác cùng tán thành các hạng mục nhượng bộ với châu Âu về lượng khí thải carbon. Nhưng EU gần như không tồn tại ở các cuộc đàm phán đó” bởi lẽ các hoài bão cao thượng của EU lại quá xa so với những thỏa thuận hạn chế mà các nước khác đang muốn đạt được này⁵².

^* Nguyên văn là “city on the hill”: Chính sách đối ngoại của Mỹ từ lâu đã được định hình bởi ý niệm về một nước Mỹ độc nhất, gánh vác sứ mệnh đặc biệt nhằm tăng cường tự do, an ninh và thịnh vượng toàn cầu. Ý tưởng này xuất hiện từ năm 1630, khi John Winthrop, Thống đốc đầu tiên của Thuộc địa vịnh Massachusetts, tuyên bố rằng cộng đồng của mình phải hành xử như một “thành phố trên đồi” để làm gương cho toàn thế giới. Khi làm như vậy, ông đã gieo hạt giống về cách tiếp cận dựa trên các giá trị mà Mỹ đã áp dụng khi nó dẫn đầu sự phát triển của các quy tắc và cấu trúc của trật tự thế giới ngày nay.

Ta có thể thấy một “thí nghiệm tự nhiên” thú vị trong cuộc bầu cử 2008 của Barack Obama, một cuộc thí nghiệm góp phần xua tan các rập khuôn tiêu cực về hệ thống chính trị Mỹ đóng kín chỉ dựa vào tiền và gia thế. Năm 2009, trưng cầu cho thấy “một sự hồi sinh về hình tượng toàn cầu của Mỹ ở nhiều khu vực trên thế giới phản ánh niềm tin vào vị tổng thống mới”⁵³. Một đánh giá dựa trên trưng cầu về các giá trị thương hiệu thậm chí đã gợi mở rằng hiệu ứng “Obama” đáng giá hai nghìn tỉ đô la về tài sản thương hiệu⁵⁴. Trước năm 2010, lượng dân chúng ủng hộ Mỹ đã gia tăng ở châu Âu, Nga, và Trung Quốc nhưng lại giảm ở Ai Cập⁵⁵, và ở các khu vực như Pakistan cũng như các lãnh thổ của Palestine, nơi chính sách Mỹ không được lòng dân, “các đánh giá về Obama chỉ nhỉnh hơn một chút so với các đánh giá thảm hại dành cho Bush”⁵⁶. Và nói đến các yêu cầu chính sách cụ thể do Obama đưa ra trong năm đầu nhậm chức, chẳng hạn như tăng quân đồng minh cho Afghanistan hoặc việc các nước khác sẵn lòng dung nạp tù nhân chính trị thả từ nhà tù Guantánamo, thì kết quả có tốt hơn, nhưng chỉ khiêm tốn, so với các kết quả mà Bush đạt được. Nói cách khác, hiệu ứng Obama thì tích cực, nhưng cường độ của nó còn hạn chế trong ngắn hạn.

Các chủ thể không chỉ cố gắng gây ảnh hưởng lẫn nhau trực tiếp và gián tiếp thông qua quyền lực mềm, mà còn cạnh tranh để tước đoạt lẫn nhau sức hút và tính chính đáng, từ đó tạo ra một môi trường bất lợi hoặc về mặt công luận ở nước đối phương và/hoặc trong mắt các bên thứ ba có liên quan. Ví dụ, sau khi Thượng Nghị viện Mỹ thông qua một dự luật trị giá 30 triệu USD để ghi chép và công bố các trường hợp vi phạm quyền con người ở Iran, nghị viện Iran tạo ra một quỹ 20 triệu USD để vạch trần các trường hợp vi phạm quyền con người ở Mỹ⁵⁷. Đôi khi các lãnh đạo sẵn sàng phớt lờ ý kiến của các bên thứ ba (được gắn nhãn phần nào gây hiểu nhầm: “công luận thế giới”), nhưng vào lúc khác những quan ngại của họ về cô lập ngoại giao có thể ngăn cản hành động của họ.

Năm 2008, sau khi xâm lược Gruzia, Nga cẩn thận kiểm soát truyền thông trong nước, nhưng có vẻ chưa chuẩn bị kỹ trong khâu thuyết phục về quan điểm của mình với quốc tế. Tổng thống Gruzia là Mikhail Saakasvili đã dùng khả năng tiếng Anh lưu loát để thống trị truyền thông đưa tin ở các nước khác. “Việc Kremlin miễn cưỡng tranh thủ sự ủng hộ cho vị trí của mình với cường độ lớn bằng lúc Kremlin phái xe tăng vào Gruzia cho ta thấy rõ về thế giới quan của Kremlin”⁵⁸. Quyền lực quân sự của Nga ở thế thống trị, nhưng Nga lại không tinh thông lắm trong việc sử dụng quyền lực mềm để củng cố chiến thắng quân sự của mình.

Như ta đã thấy, có rất nhiều tài nguyên cơ bản khác nhau có thể chuyển đổi thành quyền lực mềm bằng các chiến lược chuyển đổi khéo léo. Trong những tài nguyên cơ bản có văn hóa, các chuẩn mực, các chính sách chính đáng, một mô hình trong nước tích cực, một nền kinh tế phát đạt, và một quân đội thuần thục. Đôi khi các tài nguyên này được định hình đặc biệt vì mục đích quyền lực mềm. Trong các tài nguyên được định hình như thế có các cục tình báo quốc gia, các cơ quan thông tin, ngoại giao, ngoại giao công chúng, các chương trình giao lưu, các chương trình viện trợ, các chương trình đào tạo, và nhiều biện pháp khác nhau. Các tài nguyên được định hình cung cấp nhiều công cụ chính sách khác nhau, nhưng liệu chúng có sinh ra hồi đáp tích cực hay tiêu cực ở các đối tượng mục tiêu (và từ đó sinh ra các kết quả mong muốn) hay không còn tùy vào bối cảnh, đối tượng mục tiêu, và các tố chất của những chiến lược chuyển đổi quyền lực. Quá trình chuyển đổi này được minh họa ở Hình 4.2.

Hình 4.2. Chuyển đổi tài nguyên quyền lực mềm thành hành vi (kết quả)

Để chuyển tài nguyên và công cụ quyền lực mềm thành kết quả đòi hỏi năng lực trọng yếu là tạo ra trong đối tượng mục tiêu những cảm nhận về các tố chất như nhân từ, thuần thục, và sức hút lãnh đạo. Cảm nhận này có thể sai (chẳng hạn như trong tác động của một số trường hợp tuyên truyền chính trị), nhưng điều quan trọng là liệu đối tượng mục tiêu có tin vào nó và hồi đáp tích cực hay tiêu cực hay không.

SỬ DỤNG QUYỀN LỰC MỀM THÔNG QUA NGOẠI GIAO CÔNG CHÚNG

Như ta đã thấy, quyền lực mềm rất khó để chính phủ sử dụng. Duy trì được sức hút, tức duy trì vai trò một “thành phố trên đồi”, đòi hỏi phải nhất quán trong việc thực hành các chuẩn mực. Đi xa hơn để phóng ra sức hút, định khung nghị trình, và thuyết phục người khác còn khó hơn. Như ta đã thấy, các con đường nhân - quả thường gián tiếp, các hệ quả thường mất thời gian mới chín muồi, một vài trong số các mục tiêu tổng quát mà quyền lực mềm nhắm đến thì phân tán khắp nơi, và chính phủ hiếm khi kiểm soát hoàn toàn tất cả các công cụ. Trong chương 2 và 3, ta đã thấy một ít tiềm năng lẫn các khó khăn trong việc sử dụng tài nguyên quân sự và kinh tế để tạo ra quyền lực mềm. Điều đó cũng đúng đối với những nỗ lực nhằm tạo ra quyền lực mềm thông qua các công cụ ngoại giao công chúng. Độ khó về chính sách này lại càng gay gắt hơn nữa trước vô vàn các thông tin sẵn có, tầm quan trọng của các mạng lưới, và phong cách lãnh đạo đang thay đổi ở các xã hội dân chủ. Nhưng nói rằng tạo ra quyền lực mềm thông qua ngoại giao công chúng thường khó khăn không có nghĩa là nó không quan trọng.

Để giành được uy tín trong một thế kỷ mà quyền lực đang phân tán từ nhà nước đến chủ thể phi nhà nước, nỗ lực của chính phủ nhằm tạo ra quyền lực mềm sẽ phải chấp nhận rằng quyền lực ít có thứ bậc hơn trong thời đại thông tin và mạng xã hội đã trở nên quan trọng hơn. Để thành công trong một thế giới liên kết với nhau qua mạng đòi hỏi lãnh đạo phải suy nghĩ về mặt thu hút và chiêu dụ hơn là ra lệnh. Các lãnh đạo phải nghĩ rằng mình đang đứng trong một vòng tròn hơn là trên đỉnh núi. Điều đó có nghĩa là giao tiếp hai chiều hiệu quả hơn ra lệnh. Như một thanh niên Czech từng tham gia một hội thảo ở Salzburg quan sát và nhận thấy, “Đây là cách tuyên truyền chính trị tốt nhất bởi vì nó không phải là tuyên truyền”⁵⁹.

Quyền lực mềm được sinh ra chỉ một phần từ hành động của chính phủ thông qua các chính sách và ngoại giao công chúng. Việc sinh ra quyền lực mềm cũng bị nhiều chủ thể phi nhà nước trong và ngoài nước ảnh hưởng theo hướng tích cực (và tiêu cực). Những chủ thể đó ảnh hưởng cả đại chúng lẫn giới trí thức cầm quyền ở các nước khác và tạo ra một môi trường thuận lợi hoặc bất lợi cho các chính sách của chính phủ. Như đã được đề cập trước đó, trong một số trường hợp, quyền lực mềm sẽ cải thiện xác suất các trí thức khác chấp nhận những chính sách cho phép ta đạt được kết quả mong muốn. Trong các trường hợp khác, khi thân Mỹ được xem là một nụ hôn của thần chết về chính trị, sự suy yếu hoặc thiếu vắng quyền lực mềm sẽ ngăn cản phía Mỹ đạt được các mục tiêu nhất định. Nhưng ngay cả trong những trường hợp như thế, việc tương tác giữa xã hội dân sự và chủ thể phi nhà nước có thể góp phần thúc đẩy các mục tiêu hoàn cảnh tổng quát như dân chủ, tự do, và phát triển.

Ngoại giao cổ điển, đôi khi còn gọi là “ngoại giao nội các”, trước đây bao hàm các thông điệp gửi từ nhà cầm quyền này đến nhà cầm quyền khác, thường trong những cuộc trao đổi bí mật. Theo mô hình thứ nhất trong Hình 4.3, chính phủ A trao đổi trực tiếp với chính phủ B. Nhưng các chính phủ cũng thấy rằng giao tiếp với công chúng của những nước khác cũng có ích cho nỗ lực tác động đến các chính phủ khác thông qua mô hình gián tiếp trong Hình 4.3. Hình thức ngoại giao gián tiếp đó trở nên phổ biến với cái tên “ngoại giao công chúng”. Những nỗ lực nhằm tác động công chúng của các nước khác có căn nguyên xa xưa. Sau Cách mạng Pháp, chính phủ Pháp mới đã phái điệp viên đến Mỹ để tìm cách tác động trực tiếp đến công luận. Cuối thế kỷ XIX, sau thất bại của Pháp trong chiến tranh Pháp - Phổ, chính phủ Pháp tạo ra Alliance Française^* để phổ biến văn hóa Pháp và phục hồi uy tín quốc gia. Trong Thế Chiến I, chính phủ Mỹ tổ chức các chuyến tham quan và thuyết phục Hollywood làm phim mô tả Mỹ theo một khía cạnh tích cực⁶⁰.

^* Tổ chức quốc tế được thành lập tại Paris tháng 7 năm 1883. Tính đến năm 2014, Alliance đã thành lập tám trăm năm mươi trung tâm tại một trăm ba mươi bảy quốc gia ở khắp các châu lục.

Hình 4.3. Hai mô hình ngoại giao.

Chú thích: G = chính phủ; S = xã hội; IO = tổ chức quốc tế.

Với công nghệ mới là sóng phát thanh, truyền thanh trở thành mô hình chiếm ưu thế của ngoại giao công chúng vào những năm 1920. Đài BBC được thành lập năm 1922, và các chính phủ toàn trị đã hoàn thiện hình thức tuyên truyền chính trị qua truyền thanh lẫn phim ảnh vào những năm 1930. Truyền thanh vẫn quan trọng đến ngày nay, nhưng trong thời đại Internet và vé máy bay giá rẻ, cùng sự phát triển của các tổ chức xuyên quốc gia và liên chính phủ, sự phân tán quyền lực ra khỏi các nhà nước đã khiến ngoại giao công chúng phức tạp hơn. Những kênh trao đổi thông tin không còn là đường thẳng giữa hai chính phủ, mà giống như một ngôi sao bao gồm các đường thẳng giữa các chính phủ, các công chúng, các xã hội, và các tổ chức phi chính phủ.

Trong một thế giới như thế, các chủ thể ngoài chính phủ ở một vị trí rất thuận lợi để sử dụng quyền lực mềm. Chính phủ A sẽ tìm cách tác động công chúng ở xã hội B, nhưng các tổ chức xuyên quốc gia ở xã hội B cũng sẽ phát động các chiến dịch thông tin để tác động chính phủ A cũng như chính phủ B. Các tổ chức này dùng các chiến dịch điểm mặt chỉ tên để tác động tới các chính phủ khác cũng như gây áp lực cho các chủ thể phi chính phủ khác, chẳng hạn các tập đoàn lớn. Đôi khi các tổ chức này cũng sẽ làm việc thông qua các tổ chức liên chính phủ. Kết quả là xuất hiện một nhóm liên minh mới lẫn lộn gồm những chủ thể chính phủ, liên chính phủ, và phi chính phủ, và mỗi chủ thể sử dụng ngoại giao công chúng để đạt được mục tiêu riêng. Ví dụ, Chiến dịch Quốc tế Cấm mìn liên kết nhiều chính phủ nhỏ, như Canada và Na Uy, cùng các mạng lưới do một nhà hoạt động ở Vermont tạo ra dựa vào tiếng tăm của Công nương Diana, để đánh bại cơ quan công quyền mạnh nhất (Lầu Năm Góc) tại nước siêu cường duy nhất của thế giới.

Các chính phủ nào tìm cách tận dụng ngoại giao công chúng để sử dụng quyền lực mềm sẽ đối mặt với các vấn đề mới. Thúc đẩy những hình ảnh hấp dẫn về đất nước của một cá nhân không phải là mới, nhưng các điều kiện cho việc cố gắng tạo ra quyền lực mềm đã thay đổi đáng kể trong những năm gần đây. Thứ nhất, gần một nửa số nước trên thế giới giờ đây là các nước dân chủ. Trong các trường hợp này, ngoại giao nhằm vào công luận đối với kết quả có thể trở nên quan trọng không kém trao đổi ngoại giao bí mật truyền thống giữa các lãnh đạo. Thông tin tạo ra quyền lực, và ngày nay, một bộ phận quần chúng đông đảo hơn hẳn của thế giới có thể tiếp cận quyền lực đó. Các tiến bộ về công nghệ đã làm giảm đáng kể chi phí xử lý và truyền thông tin. Kết quả là sự bùng nổ thông tin, điều đó đã sinh ra một “nghịch lý dư dả”⁶¹. Sự dồi dào thông tin dẫn tới sự nghèo nàn về mức độ chú ý. Khi người ta choáng ngợp trước lượng thông tin trước mặt, họ khó biết phải chú trọng vào đâu. Sự chú ý, thay vì thông tin, trở thành tài nguyên khan hiếm, và những ai phân biệt được thông tin giá trị với tin rác ngoài lề thì đạt được quyền lực. Những người nhắc tuồng trở nên được săn đón hơn, và đây là một nguồn quyền lực cho những ai có thể cho ta biết nên tập trung chú ý vào đâu.

Trong số các biên tập viên và những người nhắc tuồng, uy tín là tài nguyên thiết yếu và là nguồn quyền lực mềm quan trọng. Tiếng tăm trở nên quan trọng hơn so với trước đây, và đấu tranh chính trị xảy ra đều vì vấn đề tạo và hủy uy tín. Các chính phủ cạnh tranh giành uy tín không chỉ với các chính phủ khác, mà còn với hàng loạt đối thủ thay thế, trong đó có truyền thông thời sự, các tập đoàn, các NGO, các tổ chức liên chính phủ, và các mạng lưới cộng đồng khoa học.

Chính trị đã trở thành một cuộc tranh tài giành uy tín. Thế giới chính trị quyền lực truyền thống thường chỉ quan tâm đến quân đội hay nền kinh tế của ai thắng cuộc. Như đã được lưu ý trước đó, chính trị trong thời đại thông tin “có thể cuối cùng chỉ quan tâm đến câu chuyện của ai thắng”. Các câu chuyện kể trở thành đơn vị tiền tệ của quyền lực mềm. Các chính phủ cạnh tranh với nhau và với các tổ chức khác để tăng cường uy tín của mình đồng thời làm suy yếu uy tín các đối thủ. Đơn cử cuộc đấu tranh giữa Serbia và NATO giành quyền định khung việc kiến giải các sự kiện trong năm 2000 mà các chương trình phát sóng và Internet đóng vai trò then chốt, hoặc hãy xem cuộc tranh tài giữa chính phủ và những người phản đối sau các cuộc bầu cử của Iran năm 2009 trong đó Internet và Twitter đã đóng vai trò quan trọng trong truyền thông xuyên quốc gia.

Thông tin tưởng như là tuyên truyền chính trị có thể không chỉ bị miệt thị, mà rốt cuộc còn có thể phản tác dụng nếu nó làm xói mòn uy tín của một nước. Những tuyên bố thổi phồng về các vũ khí hủy diệt hàng loạt của Saddam Hussein và các mối liên kết với Al Qaeda có thể đã góp phần huy động sự ủng hộ trong nước cho Chiến tranh Iraq, nhưng việc phanh phui vụ thổi phồng này sau đó đã giáng một đòn quá đắt vào uy tín của Anh và Mỹ. Trong các điều kiện mới, hơn bao giờ hết, tuyên truyền mềm mỏng có thể sẽ có hiệu quả hơn tuyên truyền theo phương pháp cứng nhắc. Sự độc lập tương đối của đài BBC, dù đôi khi khiến các chính phủ ở Vương quốc Anh phải sợ, nhưng vẫn mang lại uy tín về lâu dài cho nước Anh. Điều này được thể hiện trong một câu chuyện về sinh hoạt hằng ngày của Tổng thống Tanzania là Jakaya Kikwete: “Ông ta thức dậy lúc rạng sáng, nghe BBC World Service, rồi lướt qua báo chí Tanzania”⁶³.

Người nào hoài nghi xem thuật ngữ “ngoại giao công chúng” chỉ là một mỹ từ cho tuyên truyền chính trị là không hiểu vấn đề. Dùng ngoại giao công chúng để tuyên truyền chính trị đơn thuần là phản tác dụng. Ngoại giao công chúng cũng không chỉ là các chiến dịch quan hệ công chúng. Truyền đạt thông tin và quảng bá hình ảnh tích cực là một phần của nó, nhưng ngoại giao công chúng cũng bao hàm việc xây dựng các mối quan hệ dài hạn nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi cho các chính sách của chính phủ⁶⁴.

Mức độ pha trộn giữa thông tin chính phủ trực tiếp với các mối quan hệ văn hóa dài hạn thay đổi tùy theo ba vòng tròn đồng tâm hay ba giai đoạn của ngoại giao công chúng, và cả ba đều quan trọng⁶⁵. Vòng tròn đầu tiên và cần kíp nhất là giao tiếp hằng ngày, bao hàm diễn giải bối cảnh của các quyết định chính sách đối ngoại và đối nội. Giai đoạn đầu cũng phải bao hàm việc chuẩn bị để ứng phó với khủng hoảng. Trong thời đại thông tin ngày nay, nhiều chủ thể sẽ ùa vào để lấp bất kỳ khoảng trống thông tin nào có thể xảy ra sau một sự kiện. Một khả năng ứng phó nhanh về ngoại giao công chúng đồng nghĩa với việc các cáo buộc sai lệch hoặc thông tin gây nhầm lẫn có thể được giải tỏa ngay lập tức. Vòng tròn này được đo bằng giờ, ngày, tuần.

Giai đoạn thứ hai hay vòng tròn đồng tâm thứ hai là truyền đạt mang tính chiến lược, nhằm phát triển một bộ chủ đề đơn giản rất giống một chiến dịch quảng cáo hay chiến dịch chính trị. Trong khi khía cạnh đầu được đo bằng giờ và ngày, thì khía cạnh thứ hai xảy ra trong nhiều tuần, nhiều tháng, và thậm chí là nhiều năm. Các sự kiện đặc biệt như Triển lãm Thượng Hải năm 2010 hay World Cup ở Nam Phi khớp với mô tả này. Tổng thống Jacob Zuma cho rằng chi phí cho World Cup là hợp lý vì đó là “cơ hội tiếp thị tốt nhất của thời đại chúng ta”⁶⁶. Một chiến dịch ngoại giao công chúng hoạch định các sự kiện và các cuộc trao đổi thông tin mang tính biểu tượng để củng cố những chủ đề trọng tâm hoặc để thúc đẩy một chính sách cụ thể của chính phủ. Các chủ đề đặc biệt thì chú trọng vào các dự án chính sách cụ thể. Ví dụ, khi chính quyền Reagan quyết định thi hành quyết định lộ trình kép của NATO là vừa triển khai tên lửa vừa đàm phán để xóa bỏ tên lửa tầm trung hiện có của Liên Xô, Liên Xô hồi đáp bằng một chiến dịch phối hợp nhằm ảnh hưởng đến quan điểm của châu Âu và vô hiệu hóa việc triển khai. Như cựu Bộ trưởng Ngoại giao George Shultz sau đó đã kết luận, “Tôi không nghĩ chúng tôi có thể thành công nếu không có một chương trình ngoại giao công chúng hoạt động rất tích cực. Bởi vì phía Liên Xô rất năng nổ trong suốt năm 1983... với các phong trào hòa bình và đủ thứ nỗ lực nhằm thuyết phục các nước bạn của chúng tôi ở châu Âu không triển khai”⁶⁷.

Vòng tròn rộng nhất hay giai đoạn ngoại giao công chúng thứ ba là phát triển các mối quan hệ lâu dài với các cá nhân then chốt suốt nhiều năm hay thậm chí nhiều chục năm thông qua học bổng, giao lưu, đào tạo, hội thảo, hội nghị, và khả năng tiếp cận các kênh truyền thông. Theo thời gian, khoảng 700.000 người đã tham gia vào các sự kiện giao lưu văn hóa và học thuật Mỹ, những sự kiện này góp phần giáo dục các lãnh đạo thế giới như Anwar Sadat, Helmut Schmidt, và Margaret Thatcher. Những nước khác cũng có các chương trình tương tự. Ví dụ, Nhật Bản đã triển khai một chương trình giao lưu mang 6.000 thanh niên nước ngoài từ bốn mươi nước đến các trường ở Nhật Bản mỗi năm để dạy ngoại ngữ, cùng một hội cựu học sinh nhằm duy trì các mối quan hệ giao hữu mới này⁶⁸. Các chương trình này phát triển cái mà Edward R. Murrow từng gọi là “ba feet cuối” trọng yếu^* - các cuộc trao đổi mặt đối mặt, một quy trình hai chiều mà đặc trưng của nó là uy tín được nâng cao từ mối quan hệ tương hỗ.

^* Edward R. Murrow là một ký giả Mỹ vào những năm 1960. “Ba feet” (hơn chín mươi centimet) là cách nói của ông chỉ khoảng cách tượng trưng giữa hai người trong một cuộc đối thoại, so với quãng đường rất dài của thông tin đi từ người này đến người khác trong thời đại thông tin.

Trong ba giai đoạn ngoại giao công chúng này, mỗi giai đoạn đều đóng vai trò quan trọng trong việc giúp chính phủ tạo ra hình tượng thu hút của một nước có thể cải thiện triển vọng đạt được kết quả mong muốn của quốc gia. Nhưng quảng cáo hoành tráng đến đâu cũng không thể bán được một sản phẩm không được ưa chuộng. Một chiến lược giao tiếp không thể có tác dụng nếu đi ngược lại chính sách. Hành động có sức nặng hơn lời nói, và ngoại giao công chúng mà chỉ dựa vào vẻ đẹp hào nhoáng bên ngoài để phóng chiếu quyền lực cứng thì không có khả năng thành công. Việc đối xử với tù nhân ở Abu Ghraib và Guantánamo một cách không nhất quán với chuẩn mực Mỹ đã dẫn đến những cảm nhận về đạo đức giả không thể đảo ngược bằng việc phát đi các bức ảnh người Hồi giáo sống tốt ở Mỹ. Thật sự thì, chất lượng sản xuất chương trình hấp dẫn của đài truyền hình vệ tinh Mỹ Al Hurrah không làm nó mang tính cạnh tranh ở Trung Đông, nơi nó bị đông đảo quần chúng xem là một công cụ tuyên truyền chính trị của chính phủ. Điều thường thấy là các nhà làm chính sách xem ngoại giao công chúng là một miếng băng có thể dán sau khi đã xảy ra thiệt hại do các công cụ khác gây ra. Ví dụ, khi một người ủng hộ ném bom Iran được hỏi liệu tấn công Iran có khả năng sẽ khiến lực lượng đối lập ở đó hợp nhất lại quanh chế độ đó không, người này nói rằng đấy không phải là vấn đề, bởi vì muốn tránh kết cục như vậy thì chỉ cần phát động một chiến dịch ngoại giao công chúng kèm theo⁶⁹.

Trong điều kiện mới của thời đại thông tin, hơn bao giờ hết, quảng cáo mềm mỏng tỏ ra công hiệu hơn quảng cáo chèo kéo. Không có uy tín quốc gia làm nền tảng, các công cụ ngoại giao công chúng không thể chuyển tài nguyên văn hóa thành quyền lực mềm - sự thu hút. Tính công hiệu của ngoại giao công chúng được đo lường bằng số ý kiến bị thay đổi (như được thể hiện trong các cuộc phỏng vấn hoặc trưng cầu), chứ không phải lượng đô la đã tiêu hoặc các gói chương trình hấp dẫn được sản xuất. Khi quốc hội Mỹ hỏi Bộ trưởng Quốc phòng Gates về ngân sách năm 2010 cho giao tiếp chiến lược, “không ai nói được bởi vì không có giao tiếp trọng tâm. Câu trả lời đầu tiên là 1 tỉ USD, nhưng sau đó lại thay đổi thành 626 triệu USD”. Nhiều chiến dịch như thế này “trước đây nằm trong thẩm quyền của bộ phận ngoại giao công chúng của Bộ Ngoại giao”⁷⁰.

Các nhà phê bình lo rằng quân sự hóa thái quá chính sách đối ngoại sẽ làm suy yếu uy tín. Một người phàn nàn rằng “giao cho quân đội nhiệm vụ giao tiếp chiến lược... phần nào giống như yêu cầu nhân viên cứu trợ chỉ đạo không kích, hay yêu cầu nhà ngoại giao điều hành bệnh viện dã chiến vậy”. Những người khác lập luận rằng điều cần thiết là một chính sách ngoại giao công chúng mới “nguyên xi” mà những người thực hiện là các nhà ngoại giao được đào tạo về truyền thông phương tiện mới, về truyền thông xuyên văn hóa, về kiến thức địa phương chi tiết, và về các mạng lưới liên lạc với các nhóm thiểu số chưa có đại biểu⁷¹.

Cách tiếp cận mang tính trung ương hóa về truyền thông đại chúng đối với ngoại giao công chúng vẫn đóng vai trò quan trọng. Các chính phủ cần phải sửa những hiểu nhầm hằng ngày về các chính sách của mình cũng như cố gắng truyền đạt một thông điệp chiến lược dài hạn hơn. Thế mạnh chính của cách tiếp cận truyền thông đại chúng là nó đến được với nhiều khán thính giả và có khả năng tạo ra nhận thức quần chúng cũng như thiết lập nghị trình. Nhưng điểm yếu của nó là không thể tác động đến cách mà thông điệp được cảm nhận trong các bối cảnh văn hóa khác nhau. Người gửi biết mình nói gì, nhưng chưa chắc đối tượng nghe cũng hiểu như vậy. Rào cản văn hóa có khuynh hướng bóp méo những gì được nghe.

Ngược lại, giao tiếp trong mạng lưới có thể tận dụng giao tiếp hai chiều và các mối quan hệ đồng đẳng để vượt qua khác biệt về văn hóa. Thay vì có một kiểu thiết kế trung tâm và truyền đạt thông điệp xuyên qua các rào cản văn hóa, “các mạng lưới trước tiên thiết lập cấu trúc và cách hoạt động cho những kênh giao tiếp hiệu quả, sau đó các thành viên hợp tác với nhau để soạn ra thông điệp. Vì thông điệp hay câu chuyện được đồng tạo khắp các nền văn hóa, nó không bị ràng buộc về văn hóa... Thay vì làm rào cản hay rào chắn, văn hóa được hợp nhất vào cách vận hành của mạng lưới”⁷². Kiểu phân quyền và sự linh động này rất khó cho các chính phủ đạt được, nếu xét đến những cấu trúc “trách nhiệm trung ương” của các chính phủ.

Sự linh hoạt hơn của các NGO trong việc sử dụng các mạng lưới đã sinh ra cái mà một số người gọi là “ngoại giao công chúng mới”, thứ ngoại giao “không còn hạn hẹp trong việc truyền tin, trong các chiến dịch xúc tiến, hay thậm chí trong các tiếp xúc trực tiếp giữa chính phủ với các công chúng nước ngoài phục vụ mục đích của chính sách đối ngoại. Mấu chốt của nó còn nằm ở việc xây dựng quan hệ với các chủ thể xã hội dân sự ở những nước khác và tạo điều kiện thuận lợi cho các mạng lưới giữa các bên phi chính phủ ở quê nhà và ở nước ngoài”⁷³. Trong cách tiếp cận ngoại giao công chúng này, chính sách chính phủ nhằm vào thúc đẩy và tham gia, thay vì kiểm soát, các mạng lưới như thế xuyên biên giới. Thật vậy, chính phủ kiểm soát quá nhiều hoặc tỏ ra kiểm soát quá nhiều có thể làm suy yếu uy tín mà các mạng lưới như thế được thiết kế để tạo ra. Sự tiến hóa của ngoại giao công chúng từ giao tiếp một chiều đến một mô hình đối thoại hai chiều xem công chúng là những người đồng đẳng cùng tạo ra ý nghĩa và giao tiếp⁷⁴.

Để thành công trong thế giới liên kết mạng của ngoại giao công chúng mới, các chính phủ sẽ phải biết từ bỏ rất nhiều quyền kiểm soát, và điều này sẽ gây ra nguy cơ là các chủ thể xã hội dân sự phi chính phủ thường không chung mục tiêu với các chính sách, hay thậm chí là mục tiêu của chính phủ. Các chính phủ có thể tận dụng những công nghệ mới về mạng xã hội với các nhân viên được phép sử dụng Facebook và Twitter⁷⁵. Các chính phủ thậm chí cũng có thể nới lỏng hạn chế, nhưng ít khi sẵn sàng nới lỏng hoàn toàn nhất là khi một thành phần trên mạng xã hội gây ra ảnh hưởng lớn. Ví dụ, ở các nền dân chủ, quá dễ để nghị sĩ của đảng đối lập chỉ trích các nhân viên bộ ngoại giao không trung thành hoặc làm việc không hiệu quả, không bảo vệ được thông điệp và lợi ích quốc gia. Những chỉ trích này cũng nhằm vào những chủ thể phi chính phủ sống ở quê nhà, nhất là nếu họ có thể tiếp cận các cơ sở chính phủ hoặc nhận hỗ trợ của chính phủ.

Vấn đề chính trị trong nước về ngoại giao công chúng mới là có thật, nhưng các tác động quốc tế của nó có thể đem lại lợi ích. Sự có mặt của bất đồng chính kiến và tự phê bình có khả năng sẽ tăng cường độ tin cậy của các thông điệp, cũng như tạo ra một mức độ thu hút về phía xã hội nào sẵn lòng bao dung trước sự bất đồng chính kiến. Chỉ trích các chính sách của chính phủ có thể là một việc khó xử cho một chính phủ, nhưng nó cũng có thể định hướng xã hội theo một khía cạnh thu hút hơn và từ đó góp phần tạo ra quyền lực mềm. Nghịch lý trong việc sử dụng ngoại giao công chúng để sinh ra quyền lực mềm trong thời đại thông tin nằm ở chỗ việc phân quyền và giảm quyền kiểm soát đôi khi là trọng tâm đối với việc tạo ra quyền lực mềm.

Vì ngoại giao công chúng do công chúng thực hiện nhiều hơn, các chính phủ cảm thấy bị kẹt trong một thế tiến thoái lưỡng nan về quyền kiểm soát. Các công dân bất kham như Mục sư Florida đe dọa đốt Kinh Koran năm 2010 có thể phá hủy quyền lực mềm. Nhưng dù ngoại giao công chúng mới có thể gây khó khăn cho các nền dân chủ, thậm chí có thể sẽ khó khăn hơn cho các quan hệ quốc tế của chế độ độc tài như Trung Quốc. Như một nhà quan sát lưu ý, nếu “quyền lực mềm thật sự xuất phát từ xã hội, không phải từ chính phủ, thì chính phủ Trung Quốc tiếp tục bịt miệng nhiều phần tử đa dạng và sáng tạo nhất của mình, trong khi thành tích quyền con người của Trung Quốc, chế độ chính trị, sức mạnh kinh tế, và quyền lực quân sự đang lớn dần của nước này, đều tiếp tục gây tổn hại cho hình tượng của Trung Quốc ở nước ngoài”⁷⁶. Sử dụng quyền lực mềm thì quan trọng, nhưng không phải lúc nào cũng dễ, nhất là trong thời đại điện tử.