Chương 3Quyền lực kinh tế

C

uối Chiến tranh Lạnh, một số nhà phân tích tuyên bố rằng “địa kinh tế” đã thay thế “địa chính trị”. Quyền lực kinh tế sẽ trở thành chìa khóa dẫn đến thành công trong chính trị thế giới. Củ cà rốt đang trở nên quan trọng hơn cây gậy. Như một học giả đã nói, “Trước đây chiếm lãnh thổ một nhà nước khác bằng vũ lực thì ít tốn kém hơn so với phát triển bộ máy mậu dịch và kinh tế tinh vi cần thiết để thu được lợi ích từ việc giao thương với nhà nước đó”¹. Nhiều người đã nghĩ điều này sẽ báo hiệu một thế giới do Nhật Bản và Đức thống trị. Ngày nay, một số người đánh đồng sự gia tăng phần sản lượng thế giới của Trung Quốc với một bước chuyển mình cơ bản trong cán cân quyền lực toàn cầu mà không xét đến những khía cạnh khác của quyền lực.

Các nhà quan sát chính trị từ lâu đã tranh luận quyền lực kinh tế hay quyền lực quân sự mới là căn bản hơn. Chủ nghĩa Mác xem cách vận hành của kinh tế là cấu trúc nền tảng của quyền lực và các tổ chức chính trị là cấu trúc thượng tầng mang tính ký sinh. Các nhà tự do chủ nghĩa thế kỷ XIX đã tin rằng ngày càng phụ thuộc lẫn nhau về mậu dịch và tài chính sẽ khiến chiến tranh lỗi thời. Các nhà hiện thực chủ nghĩa đáp rằng Anh và Đức đã là đối tác thương mại hàng đầu của nhau vào năm 1914, nhưng điều đó cũng không ngăn được một cuộc xung đột lớn đẩy lùi sự tích hợp kinh tế toàn cầu trong suốt nửa thế kỷ. Họ lưu ý rằng thị trường dựa vào cấu trúc chính trị để giữ trật tự. Cái gọi là “mậu dịch tự do” vào thế kỷ XIX dựa trên tính ưu việt của hải quân Anh². Hơn nữa, cách vận hành của thị trường thường chậm và ít kịch tính hơn thao diễn quân lực.

Hai bên đều có lập luận hợp lý, nhưng như ta đã thấy trong chương 1, loại tài nguyên này hay loại kia có sinh ra quyền lực theo nghĩa hành vi mong muốn hay không còn tùy thuộc vào bối cảnh. Củ cà rốt thì hiệu quả hơn cây gậy nếu ta muốn dẫn con la đến chỗ có nước, nhưng khẩu súng có thể có ích hơn nếu mục tiêu của ta là tước đi con la của đối thủ. Quân lực xưa nay được gọi là “dạng quyền lực tối hậu” trong chính trị thế giới,³ nhưng một nền kinh tế thịnh vượng là cần thiết để sinh ra quyền lực như vậy. Cho dù vậy, như ta đã thấy, vũ lực có thể không có tác dụng đối với nhiều vấn đề trọng yếu, chẳng hạn như sự ổn định tài chính hay biến đổi khí hậu. Tầm quan trọng tương đối tùy thuộc vào bối cảnh.

Các tài nguyên kinh tế có thể sinh ra hành vi quyền lực mềm cũng như cứng. Một mô hình kinh tế thành công không chỉ sinh ra các tài nguyên quân sự tiềm tàng để thực thi quyền lực cứng, mà nó còn có thể thu hút người khác noi gương mình. Quyền lực mềm của Liên minh châu Âu (EU) vào cuối Chiến tranh Lạnh và quyền lực mềm của Trung Quốc ngày nay được tăng cường là do họ đã thực hiện thành công mô hình kinh tế của mình. Một nền kinh tế lớn, phát đạt sinh ra không chỉ tài nguyên quyền lực cứng, mà còn sinh ra trọng lực hấp dẫn của quyền lực mềm. Các tài nguyên kinh tế cơ bản làm nền tảng cho cả quyền lực cứng lẫn mềm là những thứ chẳng hạn như quy mô và chất lượng của tổng sản phẩm trong nước (GDP), theo thu nhập đầu người, trình độ công nghệ, tài nguyên thiên nhiên và tài nguyên con người, các tổ chức chính trị và tổ chức pháp lý dành cho thị trường, cũng như nhiều tài nguyên được định hình đa dạng cho các lĩnh vực đặc biệt, như thương mại, tài chính và cạnh tranh.

Hành vi quyền lực kinh tế dựa vào các khía cạnh kinh tế của đời sống xã hội - “sự sản xuất của cải và tiêu thụ của cải đo lường được bằng tiền”⁴. Một số nhà kinh tế hoài nghi liệu những hoạt động này có sinh ra được thứ gì có thể gọi là quyền lực kinh tế hay không. Như một nhà kinh tế đã nói, “Không có tính chính trị nào trong một trao đổi kinh tế thuần túy”⁵. Trong truyền thống kinh tế thị trường tự do, nếu bên bán và bên mua tự do đạt được thỏa thuận trên cơ sở cạnh tranh hoàn hảo, thì sẽ có một lợi nhuận chung từ cuộc mua bán hơn là một mối quan hệ quyền lực. Nhưng chỉ chú trọng vào lợi nhuận tuyệt đối trong quan hệ kinh tế là một sai lầm. Lợi nhuận tuyệt đối có thể gia tăng các khả năng của hai bên, nhưng trong cạnh tranh chính trị truyền thống, các nhà nước bấy lâu thường quan tâm đến lợi nhuận tương đối nhiều hơn lợi nhuận chung⁶. Pháp ở thế kỷ XIX có thể đã hưởng lợi từ việc giao thương với một nền kinh tế đang phát triển của Đức, nhưng nước này cũng sợ mối đe dọa quân sự đang được sinh ra dọc sông Rhine từ sức tăng trưởng kinh tế được tăng cường. Hơn nữa, ít có thị trường nào hoàn hảo, và quan hệ quyền lực có thể ảnh hưởng đến việc chia chác lợi nhuận chung. Tăng trưởng kinh tế sinh ra một chiếc bánh lớn hơn để chia chác, nhưng quyền lực tương đối thường quyết định ai giành được miếng bánh lớn nhất.

Các nhà kinh tế học khác chấp nhận hiện thực của quyền lực kinh tế là “sức mạnh kinh tế dùng để đạt được quyền thống trị hoặc kiểm soát”⁷. Một số lại xem nó là “khả năng quyết đoán trong việc thưởng phạt một bên khác” nhưng vẫn còn hoài nghi về tính hữu dụng của nó. “Ngoài mối quan hệ tiềm năng của nó với quyền lực quân sự quốc gia qua cơ sở tính thuế của một nước, quyền lực kinh tế phần lớn mang tính cục bộ hoặc ngắn ngủi hoặc cả hai. Rất khó để sử dụng nó trên quy mô toàn cầu. Lý do căn bản là, trung tâm diễn ra hầu hết các hoạt động quyết định về kinh tế là hộ dân và công ty, và do đó cực kỳ phân tán... Công ty chịu các sức ép cạnh tranh mà các sức ép này sẽ trừng phạt họ, đôi khi trừng phạt nặng nề, nếu các công ty này đi lệch quá những gì mà ‘thị trường’ cho phép”⁸. Một số người thậm chí còn lập luận rằng quyền lực kinh tế dựa vào độc quyền bán (với tư cách người bán duy nhất) hoặc độc quyền mua (với tư cách người mua duy nhất), và quyền lực này do các chủ thể phi nhà nước như các cá nhân và doanh nghiệp nắm giữ, chứ không phải nhà nước⁹. Đành rằng chính phủ thường gặp khó khăn khi sử dụng quyền lực kinh tế tiềm năng do lực cản đến từ các lợi ích trong nước, các tập đoàn xuyên quốc gia, mối liên quan giữa nhiều vấn đề với nhau, và các ràng buộc quốc tế của các tổ chức chẳng hạn như tư cách thành viên trong Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), nhưng không thể suy ra nhà nước thiếu quyền lực kinh tế. Nhưng, một lần nữa, quyền lực nhiều đến đâu còn tùy vào bối cảnh, nhất là bản chất của thị trường.

Trong một thị trường hoàn hảo, bên bán và bên mua là các bên chấp nhận giá và họ cảm nhận được quyền lực cấu trúc của các lực lượng thị trường là cung và cầu vốn nằm ngoài tầm kiểm soát của họ. Nhưng nếu có thể cá biệt hóa sản phẩm của mình đủ để tạo ra một thị trường bất toàn, thì họ có thể đạt được quyền định giá và trở thành bên định giá hơn là bên chấp nhận giá. Cách quảng cáo tạo ra sự trung thành với thương hiệu là một ví dụ minh họa. Một khía cạnh then chốt của hành vi quyền lực kinh tế cứng là nỗ lực của các chủ thể nhằm kiến trúc thị trường và từ đó tăng vị trí tương đối của mình. Điều này gần với bộ mặt thứ hai của quyền lực được mô tả trước đó. Hình thức còn lại của quyền lực kinh tế cứng minh họa cho bộ mặt thứ nhất của quyền lực - sự cung cấp (hoặc rút đi) các khoản thanh toán gồm các biện pháp trừng phạt tích cực và tiêu cực. Danh sách dài các công cụ mà nhà nước dùng để kiến trúc thị trường và thực hiện thanh toán có thuế quan, hạn ngạch, và các quy tắc kiểm soát thâm nhập thị trường, các trừng phạt pháp lý, điều khiển tỷ giá quy đổi, tạo ra các các-ten tài nguyên thiên nhiên, “ngoại giao chi phiếu”, và viện trợ phát triển cùng nhiều công cụ khác¹⁰. Ta sẽ xem xét một vài trong số các công cụ quan trọng hơn ở đây, nhưng một khía cạnh nền tảng quan trọng của hành vi quyền lực kinh tế là khiến người khác lệ thuộc vào ta hơn là ta lệ thuộc vào họ¹¹.

PHỤ THUỘC LẪN NHAU VỀ KINH TẾ VÀ QUYỀN LỰC KINH TẾ

Khi các nhà nước được các lực lượng thị trường kết nối với nhau, các nhà nước này cố gắng kiến trúc sự phụ thuộc lẫn nhau giữa mình với nhà nước khác để vừa đạt được lợi nhuận chung vừa tạo ra các yếu tố bất đối xứng giúp mình được phần chia lớn hơn về lợi nhuận và quyền lực dành cho các mục đích khác. “Sự phụ thuộc lẫn nhau” bao hàm tính nhạy cảm ngắn hạn và tính dễ tổn thương dài hạn. “Nhạy cảm” chỉ mức độ và nhịp độ của các tác động phát sinh từ việc phụ thuộc lẫn nhau; tức là, thay đổi trong bộ phận này của hệ thống dẫn đến thay đổi trong bộ phận khác nhanh đến mức nào? Ví dụ, vào năm 1998 sự yếu ớt ở các thị trường mới nổi ở châu Á đã có một tác động lan tỏa làm suy yếu các thị trường mới nổi xa xôi khác như Nga và Brazil. Tương tự, tháng 9 năm 2008, sự sụp đổ của Lehman Brothers ở New York nhanh chóng ảnh hưởng đến các thị trường khắp thế giới.

Tuy nhiên, độ nhạy cao không đồng nghĩa với độ dễ tổn thương cao. “Dễ tổn thương” chỉ các chi phí tương đối của việc thay đổi cấu trúc một hệ thống phụ thuộc lẫn nhau. Sự dễ tổn thương sinh ra nhiều quyền lực trong các mối quan hệ hơn sự nhạy cảm. Nước dễ tổn thương hơn trong hai nước không nhất thiết là nước ít nhạy cảm hơn, mà ngược lại là nước sẽ phát sinh các chi phí thấp hơn từ việc thay đổi tình hình. Năm 1998, Mỹ nhạy cảm nhưng không dễ tổn thương đối với điều kiện kinh tế Á Đông. Cuộc khủng hoảng tài chính ở đó đã giảm 0,5% tốc độ tăng trưởng của Mỹ, nhưng với một nền kinh tế bùng nổ, Mỹ đủ điều kiện tài chính để đối phó. Trái lại, Indonesia vừa nhạy cảm vừa dễ tổn thương đối với các biến đổi về kiểu mẫu thương mại toàn cầu và kiểu mẫu đầu tư. Nền kinh tế của nước này đã chịu ảnh hưởng nghiêm trọng, và điều đó lại dẫn đến xung đột chính trị nội bộ. Tính dễ tổn thương có liên quan đến mức độ. Năm 2008, trong điều kiện xảy ra bong bóng địa ốc trong thị trường cho vay thế chấp dưới chuẩn của nước này và mức thâm hụt ngày càng lớn, Mỹ tỏ ra dễ tổn thương hơn so với khi thị trường nước này đang phồn thịnh trước đó một thập kỷ.

Tính dễ tổn thương không chỉ tùy thuộc vào các biện pháp tổng hợp, và chính tại đây các lưu ý cảnh báo trước đó mới áp dụng cho quyền lực kinh tế. Nó còn tùy thuộc vào chuyện liệu một xã hội có thể phản ứng nhanh với biến đổi không. Ví dụ, các chủ thể tư nhân, các tập đoàn lớn, và các nhà đầu cơ trong thị trường mỗi bên có thể nhìn vào một tình huống thị trường và quyết định tích trữ nguồn cung vì họ nghĩ tình trạng khan hiếm sẽ càng trầm trọng hơn. Hành động của họ sẽ đẩy giá cao hơn nữa vì họ sẽ khiến tình trạng khan hiếm càng nghiêm trọng và đặt nhiều nhu cầu hơn vào thị trường. Chính phủ thường cảm thấy khó kiểm soát hành vi thị trường như thế này.

“Sự đối xứng” chỉ các tình huống có sự phụ thuộc tương đối cân bằng so với sự phụ thuộc không cân bằng. Ít phụ thuộc hơn có thể là một nguồn quyền lực. Nếu hai bên phụ thuộc nhau nhưng một bên ít phụ thuộc hơn bên kia, thì bên ít phụ thuộc hơn có một nguồn quyền lực miễn là cả hai bên đều trân trọng mối quan hệ phụ thuộc nhau đó. Điều khiển những yếu tố bất đối xứng của sự phụ thuộc lẫn nhau là một khía cạnh quan trọng của quyền lực kinh tế. Sự đối xứng hoàn hảo thì khá hiếm hoi, nên hầu hết các trường hợp phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế cũng bao hàm một mối quan hệ quyền lực tiềm năng.

Vào những năm 1980, khi Tổng thống Ronald Reagan cắt giảm thuế và tăng chi tiêu, Mỹ trở nên lệ thuộc vào vốn vay của Nhật Bản để cân bằng ngân sách chính phủ liên bang. Một số người lập luận rằng điều này đã trao cho Nhật Bản quyền lực khổng lồ đối với Mỹ. Nhưng phía còn lại thì cho rằng Nhật Bản sẽ tự thiệt hại cũng như Mỹ nếu ngừng cho phía Mỹ vay. Hơn nữa, các nhà đầu tư Nhật Bản nào đã lỡ đầu tư nhiều tiền vào Mỹ sẽ thấy tiền đầu tư của mình sẽ giảm giá trị do kinh tế Mỹ bị thiệt hại nếu Nhật Bản đột nhiên ngưng cho Mỹ vay. Nền kinh tế Nhật Bản khi ấy có quy mô gần như chưa bằng một nửa quy mô kinh tế Mỹ, và điều này có nghĩa phía Nhật Bản cần thị trường Mỹ cho các sản phẩm xuất khẩu của họ hơn là điều ngược lại, mặc dù cả hai đều cần nhau và đều được lợi từ sự phụ thuộc lẫn nhau.

Ngày nay, một mối quan hệ tương tự đã phát triển giữa Mỹ và Trung Quốc. Mỹ chấp nhận hàng nhập khẩu của Trung Quốc và thanh toán cho Trung Quốc bằng đô la, còn Trung Quốc nắm giữ đồng đô la và trái phiếu của Mỹ, về thực tế là đang cho Mỹ vay. Trung Quốc đã tích lũy được lượng dự trữ ngoại tệ là 2,5 nghìn tỉ USD, đa phần trong số đó dưới dạng cổ phiếu của Bộ Ngân khố Mỹ. Một số nhà quan sát đã mô tả tình huống này là một bước chuyển lớn trong cán cân quyền lực toàn cầu bởi vì Trung Quốc có thể khiến Mỹ phải phủ phục bằng cách dọa bán đô la. Nhưng làm vậy, Trung Quốc không chỉ làm giảm đi giá trị lượng dự trữ của mình khi đồng đô la rớt giá, mà còn sẽ mạo hiểm đánh mất sự sẵn lòng của Mỹ trong việc tiếp tục nhập khẩu hàng hóa Trung Quốc giá rẻ, đồng nghĩa với tình trạng mất việc và bất ổn định ở Trung Quốc. Nếu bán phá giá đồng đô la của mình, Trung Quốc sẽ khiến Mỹ phải phủ phục, nhưng cũng có thể sẽ khiến chính Trung Quốc quỳ mọp. Như một nhà kinh tế Trung Quốc nói, “Chúng ta sống trong một thế giới phụ thuộc lẫn nhau, trong đó chúng ta có lẽ sẽ tự hại mình nếu hành động đơn phương nhằm hại một kẻ khác”¹³.

Để đánh giá liệu sự phụ thuộc kinh tế lẫn nhau có sinh ra quyền lực hay không đòi hỏi phải nhìn vào cán cân bất đối xứng, chứ không chỉ nhìn vào một bên phương trình. Trong trường hợp này, cán cân bất đối xứng giống “cán cân khủng bố tài chính” tương tự như sự phụ thuộc lẫn nhau về quân sự thời Chiến tranh Lạnh, trong đó Mỹ và Liên Xô mỗi bên đều có tiềm năng tiêu diệt bên kia trong một cuộc trao đổi hạt nhân nhưng không bên nào thực hiện. Tháng 2 năm 2010, tức giận trước việc Mỹ bán vũ khí cho Đài Loan, một nhóm sĩ quan cao cấp Trung Quốc đã kêu gọi chính phủ Trung Quốc bán tháo các trái phiếu của chính phủ Mỹ để trả đũa, nhưng đề nghị của họ không được màng đến¹⁴. Thay vào đó, Dịch Cương, Cục trưởng Cục Quản lý nhà nước về ngoại tệ của Trung Quốc, giải thích rằng “các khoản đầu tư của Trung Quốc vào trái phiếu của Bộ Ngân khố Mỹ là hành vi đầu tư thị trường và chúng tôi không muốn chính trị hóa các khoản đầu tư này”¹⁵. Nếu họ làm vậy, cả hai bên đều sẽ hứng chịu hậu quả.

Tuy nhiên, sự cân bằng này không bảo đảm sự ổn định. Không chỉ có nguy cơ xảy ra tai nạn với hậu quả khôn lường, mà còn có khả năng cả hai nước này dùng mưu để thay đổi cơ cấu và giảm các chỗ yếu của mình. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, Mỹ nài ép Trung Quốc thả nổi đồng tiền của nước này lên trên như một phương tiện giúp giảm thâm hụt thương mại của Mỹ và sự mất cân đối của đồng đô la. Đồng thời, các quan chức của Ngân hàng Nhà nước Trung Quốc bắt đầu có những phát biểu về nhu cầu của Mỹ phải tăng cường tiết kiệm, giảm thâm hụt, và hướng đến một tương lai lâu dài, mà ở đó, giao dịch đồng đô la sẽ được bổ sung thêm các quyền rút vốn đặc biệt do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) phát hành trong vai trò một đồng tiền dự trữ. Nhưng Trung Quốc chỉ là thùng rỗng kêu to. Bất luận các dự đoán bi thảm về quyền lực của các chủ nợ, quyền lực tài chính được gia tăng của Trung Quốc có thể đã tăng khả năng của nước này trong việc kháng lại các khẩn nài của Mỹ nhưng lại ít có tác động đến khả năng ép buộc Mỹ thay đổi các chính sách của Mỹ¹⁶. Mặc dù Trung Quốc đã thực hiện nhiều biện pháp nhỏ để giảm sự gia tăng lượng đô la mà mình nắm giữ, nước này đã không sẵn sàng liều lĩnh làm cho đồng tiền của mình có thể chuyển đổi hoàn toàn bởi các lý do chính trị trong nước. Do đó, đồng nhân dân tệ khó có thể thách thức đồng đô la trong vai trò là thành phần lớn nhất trong lượng dự trữ tiền tệ thế giới (hơn 60%) vào thập kỷ tới. Tuy nhiên, khi Trung Quốc dần dần tăng cường sức tiêu thụ trong nước hơn là dựa vào xuất khẩu, vốn là cơ chế tăng trưởng kinh tế của mình, các lãnh đạo Trung Quốc bây giờ có thể bắt đầu cảm thấy ít phụ thuộc hơn vào việc thâm nhập thị trường Mỹ như một nguồn tạo công ăn việc làm trọng yếu cho sự ổn định chính trị nội bộ của họ. Đàm phán chính trị sau đó có thể sẽ phản ánh những bước chuyển nhỏ nhoi qua cảm nhận về mức độ đối xứng.

Các yếu tố bất đối xứng trong thị trường tiền tệ là một khía cạnh đặc biệt quan trọng và hiệu quả của quyền lực kinh tế bởi chúng là nền tảng của các hệ thống rộng lớn về thương mại và thị trường tài chính. Quyền lực tiền tệ có thể phát sinh từ hành vi điều khiển tiền tệ, từ sự khuyến khích phụ thuộc tiền tệ, và từ khả năng làm gián đoạn hệ thống¹⁷. Bằng việc hạn chế tính chuyển đổi của đồng tiền nước mình, Trung Quốc tránh hà khắc với các quyết định kinh tế trong nước có thể phát sinh từ thị trường tiền tệ quốc tế, đồng thời tạo ra một lợi thế giao thương cạnh tranh.

Khi một đồng tiền được đông đảo mọi người xem là một phương tiện trao đổi và một kho giá trị, người ta biết đến nó trong vai trò đồng tiền dự trữ của thế giới, và điều này có thể truyền tải một mức độ quyền lực. Chẳng hạn, hãy so sánh biện pháp kỷ luật mà các ngân hàng quốc tế và IMF đã áp đặt được đối với Indonesia và Hàn Quốc vào năm 1998 với sự tự do tương đối mà Mỹ có được trong việc thích nghi suốt khủng hoảng tài chính 2008, bởi vì nợ của Mỹ được thể hiện theo đồng tiền của riêng nước này. Thay vì sụp đổ, đồng đô la lên giá khi các nhà đầu tư xem sức mạnh nền tảng của Mỹ trong vai trò một nơi trú ẩn an toàn. Một quốc gia mà đồng tiền chiếm đáng kể lượng dự trữ thế giới có thể đạt được quyền lực kinh tế từ vị thế đó, về mặt dễ thích nghi lẫn về khả năng ảnh hưởng các nước khác đang gặp khó khăn. Ví dụ, sau khi Anh và Pháp xâm lược Ai Cập trong khủng hoảng kênh đào Suez năm 1956, đồng sterling bị tấn công trong thị trường tài chính, và Mỹ ra điều kiện sẽ ủng hộ đồng bảng nếu Anh rút khỏi Suez¹⁸. Anh không vui nhưng chẳng làm được gì nhiều.

Tổng thống Pháp Charles de Gaulle từng phàn nàn rằng “vì đồng đô la là đồng tiền tham chiếu khắp nơi, nó có thể khiến người khác phải chịu các tác động xấu từ việc quản lý yếu kém đồng tiền này. Điều này là không thể chấp nhận. Điều này không thể tồn tại lâu dài được”¹⁹. Nhưng nó lại tồn tại. Mười năm sau, Tổng thống Pháp Valéry Giscard d’Estaing phàn nàn rằng vai trò của đồng đô la cho Mỹ “một đặc quyền cao ngất ngưởng”²⁰. Theo lời của một sử gia kinh tế, “Quyền lực chính trị và quyền lực kinh tế thường đi chung với nhau trong một thế giới tuy không an ninh nhưng đồng thời lại đánh giá cao an ninh và tăng trưởng”²¹. Sức mạnh quân sự của Mỹ củng cố niềm tin vào đồng đô la như một nơi trú ẩn an toàn. Như một nhà quan sát đã nói, “Tác động tổng hợp của một thị trường vốn tiên tiến và một cỗ máy quân sự mạnh mẽ để bảo vệ thị trường đó, cộng với các biện pháp an toàn khác như một truyền thống bảo hộ quyền sở hữu mạnh mẽ và uy tín trả tiền đúng hạn, đã khiến việc thu hút nguồn vốn trở nên cực kỳ dễ dàng”²².

Tuy nhiên, ta không nên đánh giá quá cao quyền lực kinh tế mà một nước đạt được từ việc có đồng tiền của mình được các nước khác giữ làm đồng tiền dự trữ. Phí đúc tiền (chênh lệch giữa chi phí sản xuất tiền và giá trị bề mặt của nó) chỉ áp dụng cho 380 tỉ USD tiền giấy trên toàn cầu, không áp dụng cho các giao ước nào của Bộ Ngân khố phải trả lãi suất cạnh tranh (mặc dù niềm tin vào đồng đô la có thể cho phép Bộ Ngân khố phát hành trái phiếu ở lãi suất thấp hơn lãi suất thông thường). Trước khi các vấn đề tài chính ở Hy Lạp và các nước khác gây giảm sút niềm tin vào châu Âu năm 2010, “chỉ cần tăng cường quy mô và tính thanh khoản của các thị trường tài chính, đồng euro có thể đã góp phần giảm lãi suất thực khắp châu Âu, chứ không chỉ cho các chính phủ vay mượn”²³.

So với sự dễ dàng của việc thích nghi và cấp vốn cho phần thâm hụt được mô tả trước đó, có các chi phí tiềm năng khác. Ví dụ, Bộ Ngân khố bị dư luận quốc tế ràng buộc về đồng đô la khi Bộ lập ra chính sách. Hơn nữa, trong trường hợp nhu cầu đồng tiền dự trữ được tăng lên do vai trò quốc tế của nó, thì giá trị của đồng tiền này tăng lên và các nhà sản xuất ở nước có đồng tiền dự trữ có thể sẽ thấy sản phẩm của họ ít cạnh tranh hơn trên thị trường thế giới so với thường lệ. Nhiều nhà sản xuất Mỹ sẽ mong muốn vai trò của đồng đô la suy giảm đi. Do quy mô của nền kinh tế Mỹ lẫn chiều sâu và chiều rộng tương đối của các thị trường tài chính Mỹ, đồng đô la có khả năng sẽ vẫn là đồng tiền dự trữ quốc tế chính cho mười năm tới hoặc xa hơn, nhưng quyền lực kinh tế phát sinh từ vai trò một công cụ dự trữ trong thị trường tiền tệ không nên bị lơ là hay như thường thấy hơn, thổi phồng lên²⁴.

Mặc dù cả Mỹ lẫn Trung Quốc đều không muốn phá hủy cán cân bất đối xứng móc hai nước này vào nhau, Mỹ đã cho phép tầm ảnh hưởng của Trung Quốc tăng dần lên trên các diễn đàn quốc tế (cũng như cho phép tầm ảnh hưởng lớn hơn đối với các nền kinh tế mới nổi). Do đó, diễn đàn G-8 (mà bốn nước trong tám nước này đến từ châu Âu) đã được bổ sung hiệu quả bởi một hội nghị thượng đỉnh G-20 bao gồm các nền kinh tế chiếm 80% sản lượng thế giới. Những hội nghị như thế này bấy lâu đã bàn luận về nhu cầu “tái cân bằng” các dòng tài chính, thay đổi kiểu mẫu cũ là thâm hụt Mỹ bằng với thặng dư của Trung Quốc. Những thay đổi như thế sẽ đòi hỏi các bước chuyển khó khăn về mặt chính trị đối với các kiểu mẫu về tiêu thụ và đầu tư trong nước, với Mỹ tăng cường tiết kiệm còn Trung Quốc tăng cường tiêu thụ trong nước. Những thay đổi như thế này khó có thể xảy ra ngay, nhưng, thật thú vị khi thấy G-20 đã đồng ý rằng châu Âu nên giảm sức nặng các lá phiếu của mình trong IMF và Trung Quốc và các nền kinh tế mới nổi khác nên dần dần tăng cường sức nặng của mình.

Điều này một lần nữa cho thấy tầm quan trọng của các hạn chế đối với quyền lực kinh tế. Mặc dù Trung Quốc có thể đe dọa bán cổ phần đô la của mình và gây thiệt hại cho kinh tế Mỹ, một nền kinh tế Mỹ bị suy yếu sẽ đồng nghĩa với một thị trường nhỏ hơn cho hàng xuất khẩu Trung Quốc, và chính phủ Mỹ có thể đáp trả bằng các thuế quan đánh vào hàng hóa Trung Quốc. Không bên nào gấp gáp muốn phá vỡ tính đối xứng của việc phụ thuộc lẫn nhau về điểm yếu, nhưng mỗi bên tiếp tục tìm mọi cách để định hình cấu trúc và cơ cấu đoàn thể của mối quan hệ thị trường giữa hai bên. Ngoài ra, khi các nền kinh tế đang lên khác như Ấn Độ và Brazil thấy hàng xuất khẩu của mình bị thiệt hại do đồng tiền Trung Quốc đã giảm giá trị, các nước này có thể sử dụng một diễn đàn đa phương như G-20 theo hướng củng cố vị trí của Mỹ²⁵.

Khi có tình trạng bất đối xứng về sự phụ thuộc lẫn nhau trong những phạm trù vấn đề khác nhau, một nhà nước có thể cố gắng liên kết các vấn đề lại hoặc phá vỡ các liên kết có sẵn. Nếu mỗi vấn đề là một ván bài riêng biệt và tất cả ván bài đều được chơi đồng thời, thì nhà nước này có thể có phần lớn các thẻ đánh bạc ở bàn này và nhà nước khác có thể có phần lớn các thẻ đánh bạc ở một bàn khác. Tùy vào vị thế của một nhà nước và những điều mà nhà nước này hứng thú, nhà nước này có thể muốn giữ những ván bài này tách biệt nhau hoặc tạo ra liên kết giữa các bàn cược. Do đó, xung đột chính trị về phụ thuộc kinh tế lẫn nhau phần lớn bao hàm việc tạo ra hoặc ngăn ngừa các liên kết. Các nhà nước muốn điều khiển sự phụ thuộc lẫn nhau ở các lĩnh vực mà mình mạnh và tránh bị điều khiển ở các lĩnh vực mà mình tương đối yếu.

Bằng việc thiết lập nghị trình và định ra các phạm trù vấn đề, những tổ chức quốc tế thường đặt ra luật lệ cho các đánh đổi trong các mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau. Các nhà nước cố gắng sử dụng các tổ chức quốc tế để đặt ra luật lệ ảnh hưởng đến việc chuyển các thẻ đánh bạc giữa những bàn cược. Chẳng hạn, thành viên của WTO bị giới hạn một số công cụ chính sách nhất định mà các nhà nước có thể sử dụng để buộc các nhà nước khác phải phụ thuộc vào một cơ chế giải quyết tranh chấp. Trớ trêu thay, trước tài hùng biện của những người phản đối chống toàn cầu hóa, các tổ chức quốc tế có thể làm lợi cho các đối thủ yếu hơn bằng cách giữ một vài trong số các xung đột, trong đó các nhà nước nghèo hơn được thiên nhiên ưu đãi tương đối tốt hơn, tách biệt khỏi những bàn cược mà các nhà nước mạnh thống trị. Tuy nhiên, vẫn còn nguy cơ là một vài đối thủ sẽ đủ mạnh để lật ngược một hoặc nhiều hơn các bàn cược. Ví dụ, năm 1971, khi cán cân thanh toán của Mỹ xấu đi, Tổng thống Nixon đột nhiên thông báo rằng Mỹ sẽ không chuyển đô la thành vàng nữa, từ đó lật ngược hệ thống tiền tệ Bretton Woods được tạo ra từ một giao ước đa phương vào năm 1944.

Nhà nước lớn nhất không phải lúc nào cũng thắng trong việc điều khiển sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế. Nếu một nhà nước nhỏ hay yếu hơn quan tâm nhiều hơn tới một vấn đề, nhà nước này có thể có ưu thế khá lớn. Ví dụ, bởi vì Mỹ chiếm gần ba phần tư ngoại thương của Canada, trong khi Canada chiếm khoảng một phần tư ngoại thương của Mỹ, Canada phụ thuộc vào Mỹ hơn là điều ngược lại. Tuy nhiên, Canada xưa nay thường thắng nhiều vụ tranh chấp với Mỹ bởi vì Canada sẵn sàng đe dọa các hành động trả đũa, chẳng hạn như thuế quan và các hạn chế, có khả năng răn đe Mỹ²⁶. Phía Canada sẽ chịu thiệt hại nặng hơn hẳn so với phía Mỹ nếu hành động của họ dẫn đến tranh chấp toàn diện, nhưng Canada cảm thấy thà thi thoảng chịu bị trả đũa còn tốt hơn là chấp nhận các luật lệ khiến Canada luôn luôn thua. Răn đe qua việc điều khiển sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế phần nào giống với răn đe bằng hạt nhân ở chỗ nó dựa vào khả năng gây ra thiệt hại hiệu quả và ý định đáng tin. Các nhà nước nhỏ thường có thể dùng cường độ lớn hơn, sự tập trung tốt hơn, uy tín trong lời nói cao hơn để vượt qua được các điểm yếu tương quan của mình trong sự phụ thuộc lẫn nhau không đối xứng. Về mặt những khái niệm được thảo luận ở chương 1, các nhà nước này có thể phát triển một năng lực chuyển đổi quyền lực cao hơn. Sự bất đối xứng trong tài nguyên đôi khi được cân bằng bởi một sự bất đối xứng ngược lại về sự chú tâm và ý chí.

TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN

Đôi khi người ta đánh đồng một nguồn tài nguyên thiên nhiên giàu có do trời phú với quyền lực kinh tế, nhưng mối quan hệ này rất phức tạp. Ví dụ, Nhật Bản đã trở thành quốc gia giàu có thứ hai trên thế giới vào thế kỷ XX mà không có tài nguyên thiên nhiên đáng kể, và một số quốc gia được ưu đãi về tài nguyên lại không thể biến tài nguyên thiên nhiên của mình thành của cải quốc gia hay quyền lực. Ví dụ, một số nước sản xuất dầu mỏ vẫn là các nước yếu, và đôi khi bởi vì các tác động oái oăm về kinh tế lẫn xã hội của dầu mỏ, các nhà quan sát nói đến một “lời nguyền dầu mỏ”. Trong trường hợp của cải dầu mỏ dẫn đến những tổ chức mục nát và một nền kinh tế mất cân bằng làm nhụt tinh thần khởi nghiệp rộng rãi hơn và ngăn cản đầu tư vào nguồn vốn nhân lực, điều này có thể cản trở sự phát triển của quyền lực quốc gia²⁷.

Các nhà nước gắng sức định hình cấu trúc thị trường theo hướng có lợi cho mình bằng cách điều khiển sự tiếp cận thị trường bằng thuế quan, hạn ngạch, và giấy phép; đa dạng hóa chuỗi cung ứng; theo đuổi cổ phần vốn trong các công ty; và sử dụng viện trợ để đạt được những đặc quyền đặc biệt. Thành công hay không còn tùy vào các yếu tố bất đối xứng trong những thị trường cụ thể. Ví dụ, hàng thập kỷ qua, các cuộc thương lượng thiết lập giá hàng năm giữa các nhà cung cấp quặng sắt lớn với các nhà sản xuất thép hàng đầu đều ảm đạm khi giá cả chỉ tăng tiệm tiến. Nhưng sau khi Trung Quốc nổi lên trong vai trò nhà thu mua hơn nửa tổng các quặng sắt xuất khẩu, giá cả tăng gấp bốn lần trong giai đoạn năm 2002 đến 2008. Chính phủ Trung Quốc lo lắng về sự phụ thuộc của mình bởi vì chỉ có ba công ty (BHP, Rio Tinto, và Vale) thống trị giao thương quặng sắt. Nên chính phủ Trung Quốc, hành động thông qua các công ty nhà nước, đã cố gắng lật đổ tình trạng độc quyền nhóm bán “bằng cách khuyến khích khách hàng Trung Quốc cùng đoàn kết thương thảo khi mua hàng, bằng cách săn tìm nguồn cung ứng thay thế và thậm chí bằng cách mua cổ phần của Rio, nhưng tất cả đều không cho kết quả nhiều”²⁸. Trong trường hợp này, nguồn cầu thả nổi và nguồn cung hạn chế đã giới hạn quyền lực của chính phủ Trung Quốc nhằm tái cơ cấu thị trường, mặc dù Trung Quốc sau đó cáo buộc các quan chức Rio Tinto nhận hối lộ²⁹. Trong các trường hợp khác, tùy vào đầu tư trực tiếp hay thâm nhập vào thị trường nội bộ Trung Quốc, tình hình bị đảo ngược, và chính phủ đã sử dụng quyền lực kinh tế của mình. Và vào tháng 9 năm 2010, sau một tranh chấp về biển, Trung Quốc cắt giảm xuất khẩu khoáng chất đất hiếm sang Nhật Bản.

Ngay cả ở những nơi mà tài nguyên thiên nhiên khan hiếm trong vùng biên giới một quốc gia thì sự thiếu vắng tài nguyên không phải là một chỉ số về quyền lực kinh tế thấp.

Phần lớn tùy thuộc vào mức độ dễ tổn thương của một nước, và điều đó tùy thuộc vào chuyện liệu nước đó có sẵn tài nguyên thay thế không và liệu có nhiều nguồn cung đa dạng không. Ví dụ, vào những năm 1970, một số nhà phân tích lo sợ Mỹ ngày càng lệ thuộc vào nguyên liệu thô nhập khẩu, từ đó quan ngại về mức độ dễ tổn thương của Mỹ. Trong số mười ba nguyên liệu thô công nghiệp cơ bản, Mỹ phụ thuộc vào nhập khẩu cho gần 90% lượng nhôm, crôm, mangan, và niken. Việc các nước sản xuất dầu mỏ đủ khả năng lập thành một các-ten (OPEC) được xem là dấu hiệu báo trước tình hình tương tự cho các mặt hàng khác. Ta thấy quyền lực đã chuyển sang các bên sản xuất tài nguyên thiên nhiên. Nhưng trong mười năm sau, giá nguyên liệu thô lại giảm, không tăng. Còn dự đoán kia thì sao? Khi đánh giá mức độ dễ tổn thương, các nhà phân tích đã không tính đến những nguồn nguyên liệu thô thay thế cùng sự đa dạng của các nguồn cung ứng, hai yếu tố có vai trò ngăn cản nhà sản xuất tự ý nâng giá. Hơn nữa, công nghệ cải thiện theo thời gian. Các dự báo về mức độ dễ tổn thương của Mỹ đối với sự thiếu hụt nguyên liệu thô là không chính xác, bởi chúng không tính đến yếu tố công nghệ đầy đủ và các nguồn thay thế.

DẦU KHÍ VÀ QUYỀN LỰC KINH TẾ

Mao Trạch Đông từng nói là quyền lực sinh ra từ nòng súng, nhưng ngày nay nhiều người tin rằng quyền lực đi ra từ thùng dầu. Hóa ra, dầu là ngoại lệ, không phải là quy tắc trong các đánh giá về quyền lực kinh tế phát sinh từ tài nguyên thiên nhiên, và do đó xứng đáng được phân tích chi tiết hơn. Dầu là nguyên liệu thô quan trọng nhất thế giới, cả về mặt kinh tế lẫn chính trị, và nó có khả năng sẽ tiếp tục là nguồn năng lượng cốt yếu vào thế kỷ này. Mỹ tiêu thụ 20% lượng dầu thế giới (so với mức 8% của Trung Quốc, mặc dù lượng tiêu thụ dầu của Trung Quốc đang tăng nhanh hơn). Dù cho tốc độ tăng trưởng của Trung Quốc cao, nhưng thế giới sẽ không cạn dầu trong tương lai. Hơn một nghìn tỉ thùng dự trữ đã được tìm thấy, và có khả năng sẽ tìm thấy thêm nữa. Nhưng hơn 66% nguồn dự trữ này đều nằm ở vịnh Ba Tư nên dễ bị ảnh hưởng nếu xảy ra xáo trộn chính trị, một điều có thể dẫn đến các tác động khốc liệt đối với kinh tế thế giới.

Các cơ cấu về luật lệ, quy chuẩn, và những tổ chức tác động thị trường dầu đã thay đổi đáng kể suốt nhiều thập kỷ³⁰. Năm 1960, đế chế dầu mỏ là một hiện tượng độc quyền nhóm mua tư nhân có mối quan hệ khăng khít với chính phủ các nước tiêu thụ chính. Bảy công ty dầu mỏ xuyên quốc gia lớn, chủ yếu xuất xứ từ Anh và Mỹ và đôi khi được gọi là “bảy chị em”, quyết định lượng dầu được sản xuất. Giá dầu khi ấy phụ thuộc vào sản lượng của các công ty lớn này và vào nhu cầu ở các nước giàu, nơi mà phần lớn lượng dầu được tiêu thụ. Những công ty xuyên quốc gia thiết lập tốc độ sản xuất, còn giá cả thì do điều kiện môi trường ở các nước giàu quyết định. Các cường quốc mạnh nhất trong hệ thống quốc tế về mặt quân sự truyền thống đôi khi can thiệp để duy trì cơ cấu thiếu bình đẳng của thị trường dầu mỏ. Ví dụ, năm 1953 khi một phong trào dân tộc tìm cách lật đổ vua Iran, Anh và Mỹ đã bí mật can thiệp để đưa vua Iran trở lại ngai.

Sau khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, có một thay đổi lớn trong hệ thống quản lý quốc tế chi phối thị trường dầu. Có một sự chuyển dịch khổng lồ về quyền lực và của cải từ các nước giàu sang các nước tương đối yếu. Các nước sản xuất dầu bắt đầu thiết lập tốc độ sản xuất và từ đó có một tác động mạnh mẽ đối với giá, hơn là để giá bị duy nhất thị trường ở các nước giàu quyết định. Một kiến giải thường xuyên được đưa ra là các nước sản xuất dầu đoàn kết với nhau để thành lập OPEC, nhưng OPEC được thành lập năm 1960 và mãi hơn một thập kỷ sau, năm 1973, sự thay đổi kịch tính này mới xảy ra. Năm 1960, một nửa số nước OPEC là thuộc địa của châu Âu; trước năm 1973, các nước này đều độc lập. Đi kèm với sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc, chi phí can thiệp quân sự cũng tăng theo. Sử dụng vũ lực chống lại một dân tộc đã thức tỉnh về chủ nghĩa dân tộc và đã thoát khỏi ách thuộc địa trở nên tốn kém hơn hẳn. Khi Anh và Mỹ can thiệp ở Iran năm 1953, thời gian đầu không tốn kém lắm, nhưng nếu quân Mỹ cố gắng giữ ngai của vua Iran vào năm 1979 trong bối cảnh diễn ra Cách mạng Iran, thì chi phí sẽ cao ngất ngưởng.

Sự đối xứng tương đối của quyền lực kinh tế trong thị trường dầu cũng đã thay đổi. Trong hai cuộc chiến Trung Đông vào năm 1956 và 1967, các nước Ả-rập đã thử cấm vận dầu, nhưng nỗ lực của các nước này bị đánh bại dễ dàng vì Mỹ khi ấy đang sản xuất đủ dầu để cung cấp cho châu Âu khi các nước Ả-rập cắt dầu. Khi sản lượng dầu của Mỹ đạt đỉnh điểm vào năm 1971 và Mỹ bắt đầu nhập khẩu dầu, quyền lực cân bằng thị trường dầu chuyển sang các nước như Ả-rập Saudi và Iran. Mỹ không còn là nhà cung cấp bất đắc dĩ có thể bù đắp lượng dầu bị mất.

“Bảy chị em” dần mất quyền lực trong giai đoạn này. Một lý do là các “thỏa thuận mua bán đang lỗi thời” của họ với các nước sản xuất³¹. Khi một tập đoàn xuyên quốc gia thâm nhập vào một nước giàu tài nguyên bằng khoản đầu tư mới, tập đoàn này có thể đạt được thỏa thuận, trong đó, tập đoàn đa quốc gia hưởng một phần lớn của lợi nhuận chung. Dưới góc nhìn của nước nghèo kia, có một tập đoàn đa quốc gia đến để phát triển tài nguyên của mình sẽ khiến đất nước giàu có hơn. Ở các giai đoạn đầu khi tập đoàn đa quốc gia đó ở thế độc quyền về vốn, công nghệ, và khả năng thâm nhập thị trường quốc tế, tập đoàn này giao kèo với bên nước nghèo nhằm nhận được phần chia lớn nhất. Nhưng theo thời gian, tập đoàn đa quốc gia vô tình chuyển tài nguyên đến nước nghèo kia và đào tạo nhân lực địa phương, không phải vì từ thiện mà vì đây là quy trình kinh doanh thông thường. Cuối cùng, nước nghèo này muốn được chia lợi nhuận đều hơn. Tập đoàn đa quốc gia có thể đe dọa sẽ rút khỏi, nhưng giờ đây nước nghèo này có thể đe dọa tự mình sẽ vận hành công việc làm ăn. Nên theo thời gian, quyền lực của tập đoàn đa quốc gia này trong việc cấu trúc một thị trường, nhất là về nguyên liệu thô, thuyên giảm theo hướng giảm khả năng đàm phán của tập đoàn này với nước chủ nhà. “Các người em họ” gia nhập “bảy chị em” này khi các tập đoàn xuyên quốc gia mới mẻ xâm nhập thị trường dầu. Mặc dù không quy mô như “bảy chị em”, nhưng chúng vẫn lớn, và chúng bắt đầu thỏa thuận riêng với các nước sản xuất dầu. Cuộc cạnh tranh đó lại giảm hơn nữa quyền lực cấu trúc thị trường của các tập đoàn xuyên quốc gia lớn nhất. Ngày nay, các tập đoàn xuyên quốc gia lớn nhất chỉ kiểm soát 5% lượng dầu dự trữ của thế giới; các công ty nhà nước kiểm soát lượng còn lại³².

Tính hiệu quả của OPEC trong vai trò một các-ten cũng tăng một cách khiêm tốn. Những các-ten giới hạn nguồn cung từ lâu là một hiện tượng điển hình trong ngành dầu, nhưng trước đây chúng là sự sắp xếp riêng giữa “bảy chị em”. Các- ten nhìn chung có một vấn đề bởi vì tồn tại khuynh hướng gian lận hạn ngạch sản xuất khi thị trường đang mềm và giá giảm. Theo thời gian, các lực lượng thị trường có khuynh hướng làm suy yếu các-ten. OPEC không thể áp đặt kỷ luật về giá từ năm thành lập là 1960, mà phải đến đầu những năm 1970. Nhưng sau khi nguồn cung dầu siết lại, vai trò của OPEC trong việc điều phối quyền đàm phán của các nhà sản xuất tăng lên.

Cuộc chiến Trung Đông năm 1973 đã cho OPEC sức bật, một dấu hiệu cho thấy bây giờ tổ chức này có thể sử dụng quyền lực của mình. Các nước Ả-rập đã cắt nguồn cung dầu trong cuộc chiến 1973 vì những lý do chính trị, nhưng điều đó đã tạo ra một tình huống trong đó OPEC có thể trở nên hiệu quả. Iran, không phải một nước Ả-rập, lẽ ra là công cụ của Mỹ trong việc giữ trật tự ở vịnh Ba Tư, nhưng vua Ba Tư đề xuất tăng gấp bốn lần giá dầu, và các nước OPEC khác làm theo. Về lâu dài, OPEC không thể duy trì giá dầu cao vĩnh viễn do các lực lượng thị trường, nhưng giá dầu lại giảm chậm và đây là một tác động của liên minh OPEC.

Vào một thời điểm trong cuộc khủng hoảng, Bộ trưởng Ngoại giao Henry Kissinger nói rằng nếu Mỹ bị “bóp nghẹt” thì nước này có thể sẽ dùng đến vũ lực. 15% lượng dầu được giao thương đã bị cắt, và chính sách cấm vận của các nước Ả-rập, làm giảm 25% lượng xuất khẩu dầu đến Mỹ. Tuy nhiên, các công ty dầu cố gắng bảo đảm không nước nào phải hứng chịu quá nhiều so với bất kỳ một nước khác. Họ phân phối lại lượng dầu giao thương của thế giới. Khi Mỹ mất 25% lượng nhập khẩu dầu từ các nước Ả-rập, các công ty này nhập về Mỹ nhiều dầu hơn từ Venezuela và Indonesia. Các công ty này làm dịu mức ảnh hưởng của cuộc cấm vận để các nước giàu đều mất khoảng 7-9% lượng dầu của mình, nằm hẳn dưới điểm bóp nghẹt. Các công ty này, hành động chủ yếu xuất phát từ hứng thú riêng của mình trong việc duy trì ổn định, góp phần ngăn chặn xung đột kinh tế trở thành xung đột quân sự³³.

Dầu có sức mạnh như thế nào trong vai trò một vũ khí kinh tế ở bước ngoặt năm 1973? Bằng việc cắt giảm sản xuất và cấm vận thương mại đối với những nước thân Israel, các nhà nước Ả-rập đã mang được các vấn đề của họ vào trang đầu của nghị trình Mỹ. Vũ khí dầu khuyến khích Mỹ đóng một vai trò mang tính điều giải hơn trong việc sắp xếp hòa giải tranh chấp Ả-rập và Israel sau Chiến tranh Yom Kippur. Tuy nhiên, vũ khí dầu đã không thay đổi chính sách cơ bản của Mỹ ở Trung Đông.

Tại sao vũ khí dầu này lại không công hiệu hơn, và bài học cho ngày nay là gì? Một phần câu trả lời là sự đối xứng trong toàn thể sự phụ thuộc lẫn nhau. Ả-rập Saudi, trước đó đã trở thành một nước chủ chốt trong thị trường dầu, từng có những khoản đầu tư lớn vào Mỹ. Nếu phía Ả-rập Saudi gây thiệt hại cho nền kinh tế Mỹ quá nhiều, họ cũng sẽ làm hại lợi ích kinh tế của chính mình. Thêm vào đó, Ả-rập Saudi phụ thuộc vào Mỹ trong lĩnh vực an ninh. Về lâu dài, Mỹ là nước duy nhất có thể giữ ổn định cán cân quyền lực ở vùng vịnh Ba Tư. Phía Saudi biết điều này, và họ rất thận trọng về chừng mực trong việc sử dụng vũ khí dầu. Có thời điểm, họ lẳng lặng bảo đảm Hạm đội Thứ 6 của Mỹ trong khu vực được cung cấp dầu³⁴. Phía Ả-rập Saudi khi ấy đang hưởng lợi từ sự bảo đảm an ninh lâu dài từ Mỹ. Có một mối liên kết gián tiếp giữa phụ thuộc lẫn nhau về an ninh và phụ thuộc lẫn nhau về dầu. Vũ lực thì quá tốn kém để có thể sử dụng công khai, nhưng nó đóng vai trò là tài nguyên quyền lực ở hậu trường. Nói cách khác, kết quả của cuộc khủng hoảng này bao hàm nhiều yếu tố bất đối xứng phát sinh từ các thay đổi về cấu trúc thị trường, nhưng kết quả không chỉ do quyền lực kinh tế quyết định. Nhóm nhân tố phức tạp này vẫn tồn tại bền bỉ đến ngày nay trong việc tạo ra và hạn chế quyền lực phát sinh từ việc sở hữu các nguồn tài nguyên dầu.

Nguồn: Dữ liệu từ Hiệp hội Dầu khí Illinois và Cục Thống kê Lao động Mỹ.

Hình 3.1. Giá dầu thô thực tế ở Mỹ (1946-2008)^*

^* Đã được điều chỉnh theo CPI theo giá tháng 11 năm 2008.

Cuối những năm 1990, giá dầu tuột dốc thê thảm. Các lợi nhuận hiệu quả được kích thích bởi nguồn cầu cao về cắt giảm giá, còn về nguồn cung, sự nổi lên của các nguồn dầu mới ngoài-OPEC đồng nghĩa với việc OPEC đối mặt với nhiều sự cạnh tranh hơn trên thị trường thế giới. Những tiến bộ về công nghệ đã giúp các nhà địa chất tiếp cận được nguồn dầu mà trước đây không thể tiếp cận. Tuy nhiên sau 2005, giá dầu lại tăng nhanh, một phần là để đáp lại những xáo trộn từ chiến tranh, cuồng phong, và các đe dọa khủng bố nhưng phần lớn là do các dự báo về nhu cầu tăng cao đi kèm tăng trưởng kinh tế nhanh ở châu Á. Hai quốc gia đông dân nhất thế giới, Trung Quốc và Ấn Độ, đang trải qua nhiều đợt tăng nhanh về nhu cầu năng lượng khi hai nước này hiện đại hóa và công nghiệp hóa. Cả hai nước đang có những nỗ lực thương mại nhằm thu mua và kiểm soát nguồn cung dầu của nước ngoài, mặc dù các bài học của cuộc khủng hoảng những năm 1970 cho thấy dầu là một món hàng có thể thay thế và thị trường có xu hướng dàn trải nguồn cung, chia đều thiệt hại bất luận ai sở hữu dầu. Dù vậy, tăng trưởng kinh tế nhanh của hai nước này sẽ đóng góp đáng kể vào nhu cầu dầu toàn cầu, và điều này đồng nghĩa rằng các khu vực sản xuất dầu toàn cầu lớn nhất, như vịnh Ba Tư, sẽ vẫn đóng vai trò quan trọng trong chính trị thế giới. Bởi vì Ả-rập Saudi là nhà sản xuất và nguồn dự trữ dầu số một thế giới, bất kỳ biến đổi lớn nào về sự ổn định chính trị của nước này cũng sẽ dẫn đến những hậu quả lan rộng.

Sẽ rất thú vị nếu ta so sánh thị trường dầu và khí thiên nhiên. Nga là nhà sản xuất chính cả hai thứ này, nhưng nỗ lực của Nga nhằm đạt được quyền lực bằng cách cấu trúc các yếu tố bất đối xứng của thị trường được thể hiện rõ hơn trong lĩnh vực khí thiên nhiên hơn là lĩnh vực dầu. Như ta đã thấy, dầu là một món hàng tương đối dễ thay thế với nhiều nguồn cung và vận chuyển tương đối dễ dàng, trong khi gần đây khí đốt mới thoát khỏi tình trạng khan hiếm và không còn phụ thuộc vào ống dẫn cố định để cung ứng. Nga không còn là nhà cung ứng khí thiên nhiên chính cho châu Âu như bấy lâu, mặc dù điều này có thể thay đổi trong tương lai nếu khí thiên nhiên được hóa lỏng để cung ứng và các công nghệ mới được ứng dụng vào sản xuất khí từ nhiều cánh đồng đá phiến sét trù phú. Chính phủ Nga đã sáp nhập quyền sở hữu các cánh đồng khí lẫn ống dẫn vào một công ty, Gazprom, và dùng nó để cấu trúc thị trường theo hướng có lợi cho Nga. Khi tranh chấp với các nước láng giềng như Ukraine về giá khí đốt, Nga không ngại cắt nguồn cung khí đốt như một dạng quyền lực kinh tế. Sau đó, khi một chính phủ đồng cảm hơn lên nắm quyền ở Ukraine, Nga sử dụng sức hấp dẫn của giá khí đốt được giảm mạnh để gia hạn được hợp đồng thuê một căn cứ hải quân ở Ukraine, từ đó làm phức tạp thêm cái triển vọng gia nhập NATO vào ngày nào đó của Ukraine³⁵.

Đức phụ thuộc vào Nga về một phần ba lượng khí thiên nhiên của mình, nhưng chính phủ Đức tuyên bố không lo lắng thái quá vì nước này xem sự phụ thuộc lẫn nhau này là đối xứng³⁶. Dưới góc nhìn của Đức, khách hàng Đức là một nhóm mua lớn đến nỗi thu nhập của Nga phụ thuộc vào sự bền vững nguồn cầu của Đức với cùng một mức độ mà khách hàng Đức phụ thuộc vào sự bền vững nguồn cung của Nga. Do đó, khi Liên minh châu Âu cố gắng khuyến khích các nước quan tâm hơn vào một đường ống dẫn khí từ biển Caspi đến châu Âu mà không băng qua lãnh thổ Nga, Đức tỏ ra ít quan tâm. Thay vì vậy, Đức ủng hộ một đường ống dưới biển Bắc khiến Đức phụ thuộc hơn vào nguồn cung của Nga và cho phép Nga đi vòng qua Ukraine và Ba Lan.

Điều này sẽ tăng mức độ dễ tổn thương của Ukraine và Ba Lan. Trước đây, những nhà nước đó có quyền lực đàm phán dựa vào khả năng ngăn khí chảy qua ống dẫn băng qua lãnh thổ của họ. Điều này đã ảnh hưởng tới cả quyền lực đàm phán của Ukraine và Ba Lan đối với Nga. Nói tóm lại, Nga đã dùng chính sách đường ống dẫn để tăng quyền lực kinh tế của mình. Nga có động cơ khích lệ để giữ lời hứa là một nhà cung cấp uy tín cho các khách hàng lớn như Đức, nhưng Nga có thể tận dụng lợi thế bất đối xứng của mình đối với các khách hàng nhỏ hơn như Baltic, Gruzia, Belarus, và Ukraine trong cái mà Nga xem họ là khối cầu nằm trong ảnh hưởng của mình.

Tương tự, Nga đã cố gắng ký các hợp đồng để khí đốt từ các nước cộng hòa Trung Á được dẫn đến châu Âu thông qua ống dẫn của Nga, nhưng việc cấu trúc thị trường này đang bị kháng lại trước nỗ lực của Trung Quốc nhằm xây dựng đường ống dẫn đi về phía đông của Trung Á. Quan trọng hơn nữa là việc khám phá và khai thác các công nghệ để giải phóng nhiều lượng khí khổng lồ bị kẹt trong đá phiến sét ở Mỹ và các nơi khác gần đây. Những dự án nhằm hóa lỏng khí thiên nhiên và chuyển đến Mỹ không còn tính cạnh tranh ở các thị trường Mỹ. Khi lượng khí này bắt đầu được chuyển đến các thị trường châu Âu thay vì Mỹ, nó làm suy yếu quyền lực mà Nga có thể phát triển thông qua chính sách đường ống dẫn của mình³⁷.

Điều mà những ví dụ về dầu khí này cho thấy là mặc dù nguyên liệu thô ít quan trọng hơn trong các nền kinh tế gọi là ‘‘nhẹ ký’’ của thời đại thông tin so với trong thời kỳ công nghiệp, nhưng dầu khí vẫn quan trọng về mặt sinh ra quyền lực kinh tế. Nhưng ngay cả quyền lực phát sinh từ việc kiểm soát tài nguyên năng lượng cũng có lúc này lúc kia. Quyền lực kinh tế phụ thuộc rất nhiều vào bối cảnh thị trường cụ thể.

TRỪNG PHẠT KINH TẾ: TIÊU CỰC VÀ TÍCH CỰC

Cũng như nhiều người nghĩ đến chiến đấu là trọng tâm của quyền lực quân sự, họ thường nghĩ đến trừng phạt kinh tế là công cụ quyền lực kinh tế dễ thấy nhất. Áp đặt trừng phạt kinh tế thì ít tinh tế hơn việc cấu trúc thị trường (mặc dù hình phạt đôi khi bao hàm việc điều khiển quyền kiểm soát đối với việc thâm nhập thị trường). “Trừng phạt kinh tế” được định nghĩa là các biện pháp khuyến khích hoặc trừng phạt nhằm củng cố một quyết định hoặc khiến một chính sách có giá trị thực thi. Trừng phạt kinh tế có thể tiêu cực lẫn tích cực. Như Thomas Schelling từng chỉ ra, “Sự khác biệt giữa lời đe dọa và lời hứa, giữa cưỡng ép và đền bù, đôi khi phụ thuộc vào đường biên cơ sở nằm ở đâu. Ban đầu chúng ta muốn cung cấp cho con cái chúng ta trợ cấp hằng tuần với điều kiện chúng phải tự dọn dẹp giường và làm một số việc nhà đơn giản... Nhưng một khi việc trả tiền trợ cấp hằng tuần trở thành một thói quen thường lệ và kỳ vọng, việc thu hồi tiền vì không thực hiện cam kết trở thành một hình phạt trong mắt con cái”³⁸. Trải nghiệm của trừng phạt kinh tế như thế nào còn tùy thuộc cảm nhận.

David Baldwin liệt kê mười một ví dụ về biện pháp trừng phạt mậu dịch tiêu cực từ cấm vận đến mua chặn đầu^* và bảy biện pháp trừng phạt về vốn gồm cả đóng băng tài sản, đánh thuế không ưu đãi, và đình chỉ viện trợ. Trong số một chục biện pháp trừng phạt tích cực, ông cho rằng bao gồm cả giảm thuế quan, ưu đãi thâm nhập thị trường, cung cấp viện trợ, và bảo đảm đầu tư³⁹. Những ví dụ khác gần đây về trừng phạt kinh tế có cấm du lịch và cấm vận vũ khí. Trừng phạt kinh tế có thể được các chủ thể nhà nước lẫn phi nhà nước áp dụng chống lại các chủ thể khác. Tất cả các biện pháp trừng phạt có điểm chung là điều khiển các giao dịch kinh tế vì mục đích chính trị.

^* Preclusive buying: Một chiến thuật chiến tranh kinh tế bằng cách mua từ một nguồn trung lập nhằm làm cạn kiệt nguồn cung để kẻ thù không mua được.

Các nhà nước giới hạn thâm nhập thị trường của họ vì mục đích bảo hộ trong một cuộc tranh giành một tỷ lệ lợi nhuận lớn hơn từ mậu dịch hoặc nhằm ủng hộ một nhóm quan trọng về mặt chính trị trong nước, nhưng nhiều biện pháp bảo hộ cũng nhằm sinh ra quyền lực. Ví dụ, khi Liên minh châu Âu cho phép các thuộc địa cũ giao thương ưu đãi trong thị trường EU, điều này có thể xem là sửa sai một điều bất công trong lịch sử (và qua đó mong muốn sinh ra quyền lực mềm) hoặc được xem là thực thi một phương tiện kiểm soát thuộc địa mới (quyền lực cứng), nhưng các mục đích này mang tính chính trị.

Các nhà nước có thị trường lớn thường sử dụng những đe dọa về tái cấu trúc quyền thâm nhập thị trường để mở rộng quyền lực quản lý của họ ra bên ngoài lãnh thổ. Trong lĩnh vực quản lý quyền riêng tư, chẳng hạn, Brussels đã dẫn đầu việc thiết lập tiêu chuẩn toàn cầu bởi vì không công ty nào muốn bị loại khỏi thị trường châu Âu. Tương tự, do tầm quan trọng của thị trường Mỹ và châu Âu, các công ty xuyên quốc gia tuân thủ chặt chẽ bộ quy định chống độc quyền khắt khe nhất. Ngay cả khi Bộ Tư pháp Mỹ chấp thuận cho GE thâu tóm Honeywell (đều là công ty Mỹ), GE đã bỏ thương vụ này sau khi Liên minh châu Âu phản đối. Và những công ty muốn thâm nhập thị trường Trung Quốc cảm thấy họ phải chấp nhận các luật lệ về sở hữu thiểu số, chuyển giao công nghệ độc quyền lẫn các quy tắc hạn chế về truyền thông. Khi quy mô thị trường của mình tăng lên, Trung Quốc vẫn luôn đưa ra các yêu sách khắt khe hơn mà thực tế là ép buộc các nhà cung cấp phải chia sẻ công nghệ của mình và chọn tiêu chuẩn kỹ thuật của Trung Quốc “như một chiến lược tỉnh táo khi sử dụng chiếc đai yên ngựa về kinh tế của Trung Quốc để dịch chuyển các tiêu chuẩn công nghệ bằng cách khiến việc không thích nghi gây hao tổn cho ngành này rất nhiều”⁴⁰. Các nhà đầu tư nước ngoài đã cảnh báo Trung Quốc về những chính sách làm suy giảm bầu không khí tin tưởng đầu tư, nhưng không đạt nhiều kết quả. Trong chuyến thăm Brussels năm 2000, Phó Thủ tướng Trung Quốc Vương Kỳ Sơn đã yêu cầu Liên minh châu Âu để mở thị trường của mình, dỡ bỏ cấm vận vũ khí, và cấp thêm thị thực cho công dân Trung Quốc. Khi phía châu Âu không tán thành, phản ứng của ông Vương là kẻ cả: ‘‘Các ông nói gì với tôi cũng bằng thừa. Dù sao các ông cũng sẽ đầu tư vào Trung Quốc”⁴¹. Rõ ràng các nhà nước có thị trường lớn hơn có vị thế tốt hơn để kiểm soát sự thâm nhập vào thị trường và áp dụng các biện pháp trừng phạt.

Là nền kinh tế lớn nhất thế giới, Mỹ xưa nay thường dẫn đầu trong việc áp dụng trừng phạt kinh tế. Tính riêng ra thì Mỹ đã áp dụng tám mươi lăm biện pháp trừng phạt mới đối với các nhà nước khác từ năm 1996 đến năm 2001⁴², và một số người thích đùa phàn nàn rằng Mỹ có biện pháp trừng phạt đối với một nửa nhân loại. Tuy nhiên, lý luận thông thường của đa số các học giả là “trừng phạt kinh tế không có tác dụng”. Đánh giá này được nhiều trường hợp nổi tiếng củng cố như sự thất bại trong trừng phạt kinh tế của Hội quốc liên nhằm chống lại việc Ý xâm lược Ethiopia, trong cấm vận mậu dịch của Mỹ nhằm lật đổ Fidel Castro suốt nửa thế kỷ, hoặc trong trừng phạt kinh tế nhằm phế quyền lực của Saddam Hussein ở Iraq. Vậy thì tại sao trừng phạt kinh tế lại được sử dụng thường xuyên đến vậy?

Một phần câu trả lời có thể là người ta đã đánh giá sự thất bại một cách quá cường điệu. Một cuộc nghiên cứu kỹ lưỡng về một trăm mười lăm công dụng của trừng phạt kinh tế do các nước lớn áp đặt từ năm 1950 đến 1990 đã kết luận rằng trong khoảng một phần ba trường hợp, trừng phạt kinh tế cùng lắm chỉ đóng góp khiêm tốn vào việc đạt được mục tiêu của các nước sử dụng nó. Cuộc nghiên cứu phát hiện thấy trừng phạt kinh tế có khả năng thành công nhất khi mục tiêu khiêm tốn và rõ ràng, đối tượng mục tiêu ngay từ đầu ở một vị thế yếu hơn, quan hệ kinh tế tốt đẹp, biện pháp trừng phạt nặng nề, và thời hạn trừng phạt có giới hạn⁴³. Những người khác không thừa nhận các kết quả này; một học giả cho rằng trừng phạt kinh tế chỉ có tác dụng ở năm trong số một trăm mười lăm trường hợp, nhưng trong các trường hợp thành công này có cả các trường hợp đáng nói như Nam Phi và Libya⁴⁴.

Baldwin chỉ ra rằng đánh giá tính công hiệu chỉ liên quan đến sản lượng, không như đánh giá về tính hiệu quả hay tính lợi ích vốn liên kết giữa công cụ và sản lượng. Câu hỏi quan trọng trong bất kỳ tình huống nào là, Đâu là biện pháp thay thế biện pháp trừng phạt? Cho dù xác suất đạt được mục đích mong muốn qua trừng phạt kinh tế là thấp, thì vấn đề có liên quan trực tiếp là liệu xác suất đó có cao hơn so với xác suất thành công của các phương án chính sách thay thế hay không. Quân lực đôi khi công hiệu hơn, nhưng chi phí của nó có thể cao đến mức trở nên kém hiệu quả hơn. Chẳng hạn như trường hợp trừng phạt kinh tế đối với chế độ Castro ở Cuba. Như Khủng hoảng Tên lửa Cuba đã cho thấy, chi phí sử dụng phương tiện quân sự để phế truất Castro có khả năng cao ngất ngưởng, kể cả nguy cơ chiến tranh hạt nhân. Đồng thời, trong bối cảnh Chiến tranh Lạnh lưỡng cực, án binh bất động cũng sẽ tốn kém cho cuộc cạnh tranh chính trị của Mỹ với Liên Xô. Đành rằng trừng phạt kinh tế không có tác dụng trong việc phế truất Castro, đây là một phương tiện hiệu quả để áp đặt chi phí và kìm hãm Castro. Hành động quân sự có thể đã (hoặc có thể không - đơn cử thất bại ở vịnh Con Lợn^*) phế truất được Castro, nhưng tính đến chi phí quân sự có thể phát sinh, thì trừng phạt kinh tế có lẽ là phương án chính sách có sẵn hiệu quả nhất⁴⁵.

^* Sự kiện Vịnh Con Lợn (Bay of Pigs): Một nỗ lực bất thành nhằm lật đổ chính phủ do Fidel Castro mới thành lập ở Cuba của lực lượng những người Cuba lưu vong do CIA huấn luyện theo lệnh của Tổng thống Hoa Kỳ. Cuộc đổ bộ chính trong sự kiện xâm lược này diễn ra tại bờ biển Playa Girón, nằm ở cửa vịnh vào tháng 4 năm 1961.

Như tất cả các dạng quyền lực, nỗ lực nhằm sử dụng trừng phạt kinh tế còn tùy vào bối cảnh, mục đích, và kỹ năng chuyển đổi tài nguyên thành hành vi mong muốn. Đánh giá mức độ thành công đòi hỏi phải rõ ràng về mục tiêu, và cả chủ thể lẫn người quan sát đôi khi pha trộn mục tiêu vào nhau. Các mục tiêu chính của trừng phạt kinh tế bao gồm sự thay đổi về hành vi, kìm hãm, và thay đổi chế độ ở nước khác⁴⁶. Hoặc ta có thể mô tả các mục tiêu là cưỡng ép, ràng buộc, và ra hiệu. Cưỡng ép là nỗ lực nhằm khiến đối tượng mục tiêu làm gì đó, phòng ngừa là khiến một việc gì đó mà đối tượng mục tiêu muốn làm trở nên tốn kém, và ra hiệu ngụ ý sự cam kết, với đối tượng mục tiêu, với cộng đồng trong nước, hoặc với các bên thứ ba⁴⁷. Một nghiên cứu kết luận rằng trừng phạt mậu dịch hiếm khi buộc người khác phải tuân thủ luật hay lật đổ chính phủ mục tiêu và giá trị răn đe cũng chỉ giới hạn, nhưng trừng phạt mậu dịch thường thành công trong vai trò là biểu tượng quốc tế và trong nước⁴⁸.

Trở lại “thất bại” nổi tiếng ở Cuba, mặc dù trừng phạt kinh tế không phế truất được Castro và chỉ phần nào hạn chế các năng lực toàn cầu của ông (bởi vì ông đã nhận viện trợ đối kháng từ Liên Xô), nhưng nó vẫn cho phép các nhà làm chính sách Mỹ ra hiệu cho cộng đồng trong nước và các nước khác biết rằng liên minh với Liên Xô có thể phải trả giá. (Còn việc trừng phạt kinh tế này có tồn tại lâu hơn mục đích của nó và trở nên phản tác dụng khi Chiến tranh Lạnh kết thúc làm thay đổi bối cảnh của việc trừng phạt này hay không là một vấn đề khác.) Tương tự, sau khi Liên Xô đưa quân vào Afghanistan năm 1979, Tổng thống Jimmy Carter cắt giảm doanh số ngũ cốc và tẩy chay Thế vận hội Moscow hơn là sử dụng đe dọa vũ lực, vì đe dọa sử dụng vũ lực sẽ không đáng tin. Đe dọa thì rẻ tiền nhưng nếu thất bại phải trả giá bằng uy tín. Những biện pháp trừng phạt này có giá trị to lớn đối với Mỹ, góp phần thiết lập ít nhiều độ đáng tin cậy trong phản ứng của Mỹ đối với việc làm của Liên Xô.

Trừng phạt kinh tế nhìn chung là một công cụ cùn, trong đó, người nghèo và người không có quyền lực phải chịu khổ hơn là giới trí thức luôn quyết định mọi chuyện ở các nước chuyên quyền. Hơn nữa, như trong trường hợp Iraq, Hussein đã dựng lên được những câu chuyện kịch tính về các tác động tàn bạo của trừng phạt kinh tế như một cách để hủy tư cách pháp lý của trừng phạt kinh tế của Liên hợp quốc và mong muốn các biện pháp nhượng bộ có tác dụng làm giảm tác động của nó. Sự phổ biến của trừng phạt kinh tế với kết quả hạn chế trong những năm 1990 đã dẫn đến những nỗ lực nhằm xây dựng “trừng phạt kinh tế thông minh” nhắm vào giới trí thức hơn là đại chúng. Nhiều thành viên cụ thể của giới trí thức đã bị cấm xuất ngoại và bị đóng băng nhiều tài sản ở nước ngoài.

Năm 2007, việc Bộ Ngân khố Mỹ đóng băng hiệu quả các tài khoản từ Bắc Triều Tiên trong một ngân hàng Macao được xem là đã góp phần mang Bình Nhưỡng trở lại bàn đàm phán. Thêm vào đó, các nhà làm chính sách bắt đầu nhận ra rằng trừng phạt kinh tế nên được xem là một trong số nhiều công cụ, hơn là một điều kiện “nhất ăn nhì thua”, và nên được sử dụng linh hoạt trong một mối quan hệ đàm phán. Ví dụ, khi Mỹ bắt đầu hàn gắn quan hệ với Việt Nam vào những năm 1990, tháo gỡ dần trừng phạt kinh tế là một phần trong quá trình này, cùng với nhiều công cụ ngoại giao khác. Gần đây hơn, liên quan đến Myanmar, Bộ trưởng Ngoại giao Hillary Rodham Clinton tuyên bố rằng “can dự so với trừng phạt kinh tế là một lựa chọn ảo tưởng... nên từ nay trở đi, chúng ta sẽ sử dụng cả hai công cụ này”⁴⁹.

Vai trò “ra hiệu” của trừng phạt kinh tế bấy lâu thường bị gạt bỏ vì “chỉ mang tính hình tượng”. Nhưng nếu xét đến tính chính đáng và quyền lực mềm, ta thấy rõ rằng việc ra hiệu có thể áp đặt cái giá thật sự lên một đối tượng mục tiêu. Các chiến dịch điểm mặt chỉ tên là những phương thức quan trọng trong đó các chủ thể phi chính phủ cố gắng gây ảnh hưởng tới các chính sách của những tập đoàn xuyên quốc gia bằng cách tấn công vào tài sản mà các công ty đó đã tích lũy bằng thương hiệu của mình. Bằng cách tấn công vào uy tín quốc gia, các NGO cũng cố gắng khiến các nhà nước xấu hổ mà buộc phải hành động, và bản thân các nhà nước cũng đua nhau tạo ra những câu chuyện làm tăng quyền lực mềm của mình và giảm quyền lực mềm của các đối thủ. Đôi lúc các chiến dịch này thất bại và đôi lúc thành công, nhưng tính chính đáng là một thực tế của quyền lực, và các cuộc tranh đấu về tính hợp pháp bao hàm nhiều cái giá lớn.

Một số nhà quan sát tin rằng tác động chính của trường hợp trừng phạt kinh tế chống chủ nghĩa apartheid khiến cuối cùng dẫn đến nguyên tắc đa số ở Nam Phi vào năm 1994 không nằm ở các tác động kinh tế, mà nằm ở ý nghĩa của sự cô lập và những hoài nghi về tính chính đáng đã phát triển trong nhóm thiểu số người da trắng cầm quyền. Tương tự, sự thành công của các biện pháp trừng phạt kinh tế của Liên hợp quốc trong việc góp phần đảo ngược các chính sách của Libya về hỗ trợ khủng bố và phát triển vũ khí hạt nhân có liên quan đến những quan ngại của Libya về tính chính đáng nhiều như các tác động kinh tế⁵⁰. Do giá trị của nó trong việc ra hiệu và quyền lực mềm, và bởi vì nó thường là phương án chính sách tương đối rẻ tiền duy nhất, trừng phạt kinh tế có thể vẫn sẽ là một công cụ quyền lực chính trong thế kỷ XXI bất luận thành tích lẫn lộn của nó.

Thưởng phạt, viện trợ, và các biện pháp trừng phạt kinh tế tích cực khác cũng có khía cạnh quyền lực cứng lẫn quyền lực mềm. Như đã lưu ý trước đó, thưởng phạt và bỏ thưởng phạt là hai mặt của một đồng xu. Viện trợ và cắt viện trợ là các khía cạnh tích cực và tiêu cực của một biện pháp trừng phạt tương tự. Thưởng phạt để đạt được sự ủng hộ của các nước khác có lịch sử lâu đời trong ngoại giao chính phủ, và nó tiếp tục tồn tại trong thời đại dân chủ ngày nay. Thực vậy, một số nước nhỏ nhận được viện trợ kinh tế đáng kể từ Đài Loan do tiếp tục công nhận chính phủ Trung Hoa Dân Quốc là ở Đài Bắc thay vì ở Bắc Kinh. Tương tự, nếu muốn hiểu tại sao một số nước không đánh bắt cá voi lại biểu quyết cùng Nhật Bản trên các diễn đàn quốc tế về các vấn đề liên quan đến đánh bắt cá voi, ta phải để ý rằng các nước này nhận viện trợ từ Nhật Bản.

Sau 2005, dầu khí tăng giá làm tăng sức bật chính trị của các nước sản xuất năng lượng như Nga, Venezuela, và Iran - những nước chịu thiệt thòi từ giá dầu thấp của những năm 1990. Mặc dù những nước này không có quyền lực kinh tế của Ả-rập Saudi để cấu trúc thị trường, song lượng tiền mặt thặng dư của các nước này đã cấp vốn cho các khoản thưởng phạt và viện trợ để thúc đẩy các mục tiêu chính sách đối ngoại của mình. Tổng thống Hugo Chávez của Venezuela đã dùng của cải là dầu mỏ của đất nước mình để đạt được quyền lực mềm ở Mỹ Latinh và thậm chí còn chào hàng dầu giá rẻ đến các khách hàng ở Massachusetts như một thủ đoạn tuyên truyền mang tính quyền lực mềm. Iran đã dùng của cải dầu mỏ để củng cố tầm ảnh hưởng của mình ở Lebanon và các nơi khác. Nga dùng tiền bán được từ dầu để mua tầm ảnh hưởng: Nước này được cho là đã trả 50 triệu USD cho đảo Nauro tí hon ở Thái Bình Dương để công nhận các tỉnh ly khai Abkhazia và Nam Ossetia của Gruzia, mặc dù Trung Quốc, tuy không sản xuất dầu, lại chỉ chi 5 triệu USD một năm cho Nauru để công nhận Bắc Kinh thay vì Đài Bắc⁵¹.

Các nhà nước lớn viện trợ nước ngoài vì nhiều mục đích khác nhau. Nước nhận viện trợ nhiều nhất của Mỹ (sau hai nhà nước bị chiến tranh tàn phá là Afghanistan và Pakistan) là Israel và Ai Cập, và các khoản tiền đó nhằm vào việc gây ảnh hưởng đối với cả hai nhà nước này về mặt an ninh trong khu vực. Viện trợ của Trung Quốc cũng thường được dùng để tiếp cận nguyên liệu thô. Quyền được tiếp cận nguyên liệu thô thường đi kèm với việc Trung Quốc đề nghị xây một sân vận động hay ga hàng không mới cho nước được viện trợ. Theo một số chuyên gia, “Trung Quốc, không phải thành viên của OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế), đang vận hành theo các quy tắc mà phương Tây đã phần lớn bỏ qua. Nước này kết hợp viện trợ và kinh doanh vào trong các hợp đồng bí mật giữa chính phủ với chính phủ”⁵². Cách tiếp cận của Trung Quốc - tránh các tình huống về quản lý nhà nước tốt hay tình trạng quyền con người - thường được các nhà nước chuyên quyền hoan nghênh. Tổng thống Rwanda là Paul Kagame tán thành và ví nó như cách tiếp cận của phương Tây⁵³. Trung Quốc cũng không đơn độc. Ấn Độ và Brazil là hai nền kinh tế mới nổi vừa nhận viện trợ đồng thời cũng cung cấp viện trợ. “Các nước viện trợ mới này (tất cả cũng đều nhận viện trợ, trừ Nga) không nước nào công bố số liệu toàn diện, hay thậm chí dễ hiểu cả”⁵⁴.

Viện trợ của Nga nhằm làm tăng ảnh hưởng của mình ở những nơi mà Nga gọi là “cận hải ngoại” của các nhà nước Xô Viết cũ. Một số nước, như Vương quốc Anh, dành một phần lớn viện trợ của mình vào việc phát triển và quản lý nguồn viện trợ này riêng biệt trong một cơ quan đặc biệt - ở Anh, là Bộ Phát triển Quốc tế hơn là Văn phòng Đối ngoại. Khi ta nhìn vào các chương trình viện trợ của Mỹ, chưa đến một nửa trong số đó được AID (Cơ quan Phát triển Quốc tế) quản lý và dành vào việc phát triển⁵⁵. Là một siêu cường, Mỹ có nhiều mục đích để viện trợ không liên quan trực tiếp đến phát triển. Một phần tư viện trợ của Mỹ do Lầu Năm Góc quản lý.

Ngay cả khi viện trợ chỉ được dành cho việc phát triển, nó vẫn có thể được dùng để tạo ra quyền lực kinh tế cứng, chẳng hạn, bằng việc trau dồi các năng lực kinh tế và quản lý của một nước đồng minh. “Xây dựng đất nước” có thể phát triển quyền lực cứng của một đồng minh. Kế hoạch Marshall, trong đó Mỹ đóng góp 2% tổng sản lượng trong nước để phục hồi các nền kinh tế của châu Âu trước đó bị Thế Chiến II tàn phá, là một ví dụ minh họa quan trọng. Bằng việc phục hồi tăng trưởng và sự thịnh vượng cho Tây Âu, Mỹ đã thành công trong việc tăng cường mức độ chống cộng và chống Liên Xô - một mục tiêu chủ yếu của chính sách đối ngoại. Kế hoạch Marshall cũng góp phần phát triển cảm giác biết ơn ở châu Âu và tăng cường quyền lực mềm của Mỹ giữa các nước nhận viện trợ.

Bảng 3.1. Cơ cấu chương trình viện trợ của Mỹ (2008)^*

^* Curt Tarnoff và Marian Lawson, “Viện trợ nước ngoài: Giới thiệu về chính sách và các chương trình của Mỹ” (Washington, DC: Báo cáo của Vụ Khảo cứu Quốc hội Mỹ, tháng 4 năm 2009), www.fas.org/sgp/crs/ row/R40213.pdf.

Nguồn: Bộ Ngoại giao Mỹ, “Tóm lược và các điểm nổi bật, các vấn đề quốc tế, chức năng 150, tài khóa 2009”; các Ủy ban Phân bố ngân sách của Thượng viện và Nghị viện; và các tính toán của Viện Khảo cứu Quốc hội Mỹ.

Đôi khi, người ta vẫn kêu gọi thực hiện nhiều kế hoạch Marshall tương tự để phát triển nhiều khu vực kém phát triển, nhưng hai trong số các vấn đề với những đề xuất như vậy là quy mô của kế hoạch ban đầu lẫn việc các nền kinh tế châu Âu khi ấy đã phát triển sẵn và chỉ cần được phục hồi.

Hơn nữa, các nền kinh tế này đã quản lý phần lớn lượng tiền viện trợ rất hiệu quả. Ngày nay, các nhà kinh tế vẫn không đồng thuận liệu có hay không một công thức rõ ràng cho phát triển hoặc nếu có thì liệu viện trợ có luôn sinh lợi hay không. Thật ra, một số người thậm chí còn lập luận rằng viện trợ có thể phản tác dụng bằng cách tạo ra một văn hóa lệ thuộc và tham nhũng.

Ví dụ, Jeffrey Sachs nghĩ rằng có thể xóa hẳn nghèo đói cùng cực trước năm 2025 thông qua viện trợ phát triển được hoạch định kỹ lưỡng, trong khi cựu kinh tế gia của Ngân hàng Thế giới là William Easterly thì rất hoài nghi về viện trợ nước ngoài nói chung, và tin rằng nó tạo ra các động cơ khích lệ lệch lạc⁵⁶. Sachs đã phát triển nhiều dự án thí điểm có kết quả ở các làng ở Kenya, nhưng “Easterly và cộng sự đã chỉ trích ông là không lưu tâm đúng mức đến những vấn đề toàn cảnh hơn như quản lý nhà nước và tham nhũng, điều mà bấy lâu cản trở việc thực hiện một số dự án viện trợ dù có mục đích và được đầu tư tài chính tốt nhất”⁵⁷. Cho dù không xác định giá trị của những lập luận giữa các nhà kinh tế, ta có thể nhận ra rằng mức độ bất định về phát triển và xây dựng đất nước đặt ra nhiều giới hạn đối với cách dùng viện trợ để sinh ra quyền lực kinh tế bằng việc tích lũy đồng minh. Điều này không có nghĩa là viện trợ luôn luôn không hiệu quả, mà chỉ có nghĩa là chúng ta phải thận trọng khi chấp nhận giá trị bề ngoài của các ước đoán quá lạc quan về viện trợ theo định hướng phát triển trong vai trò một nguồn quyền lực kinh tế cứng. Thật vậy, khi các nước viện trợ có mục tiêu chiến lược, các nước này có thể mất lực bẩy dùng để áp đặt các cải cách thúc đẩy phát triển⁵⁸.

Các chương trình viện trợ cũng có thể dùng vào mục đích nhân đạo, và nếu được quản lý tốt, các chương trình này có thể sinh ra quyền lực mềm. Nhưng không thể bảo đảm có những tác động như thế của quyền lực mềm. Mặc dù có thể nịnh nọt được giới cầm quyền, nhưng nếu việc viện trợ dẫn đến tham nhũng và làm xáo trộn các cán cân quyền lực hiện hành trong các nhóm xã hội thì nó cũng có thể sinh ra bức xúc hơn là thu hút trong đại chúng. Hơn nữa, nếu ra điều kiện nhằm giới hạn giới chức trách địa phương thì việc này có thể phản tác dụng. Ví dụ, như Mỹ công bố ngân sách viện trợ trị giá 7,5 tỉ USD dành cho Pakistan vào năm 2009, Mỹ đặt ra các điều kiện nhằm hạn chế một số phần ngân sách cho mục đích phát triển dân sinh, nhưng các hạn chế này gây nên một cơn phẫn nộ mang tính dân tộc trong báo giới Pakistan⁵⁹. Tương tự, một nghiên cứu về các dự án viện trợ ở Afghanistan cho thấy đôi khi viện trợ không chỉ vô ích mà còn phản tác dụng về mặt quyền lực mềm. Bằng cách phá vỡ cán cân chính trị địa phương và kích thích tham nhũng, các dự án viện trợ lớn thường sinh ra đố kị, xung đột, và bức xúc ở các nhóm địa phương. Như một nhà quan sát đã kết luận, “Nếu có bài học cần rút ra từ các thành tích còn tạm bợ ở đây thì đó là, các dự án nhỏ thường được việc nhất, sự đồng thuận và tham gia của quần chúng địa phương là thiết yếu và ngay cả các bước đi chập chững cũng mất nhiều năm”⁶⁰. Như trừng phạt kinh tế tiêu cực, trừng phạt kinh tế tích cực là thưởng phạt và viện trợ cũng có thành tích lẫn lộn trong vai trò là nơi sinh ra cả quyền lực cứng lẫn quyền lực mềm.

TƯƠNG LAI CỦA QUYỀN LỰC KINH TẾ

Đàm phán và đấu tranh giành quyền lực xảy ra giữa các nhà nước, các tập đoàn tư nhân, và các chủ thể lai tạo giữa nhà nước và tập đoàn tư nhân. “Nhìn đâu ta cũng thấy sự nảy nở của những tổ chức lai tạo làm lu mờ ranh giữa khu vực công và tư. Đây không phải các công ty quốc hữu lỗi thời cốt là để quản lý nhiều bộ phận của nền kinh tế, cũng không phải các công ty tự lực cánh sinh kinh điển ở khu vực tư nhân. Thay vào đó, đây là các pháp nhân lai tạo dường như truyền từ thế giới này sang thế giới khác để phù hợp với mục đích riêng”⁶¹. Các công ty của Nga như Gazprom, các tập đoàn nhà nước của Trung Quốc, và các quỹ đầu tư quốc gia như Dubai World làm phức tạp hành vi thị trường cũng như tăng cơ hội cho hiện tượng điều khiển chính trị.

Một nền kinh tế vững mạnh và đang tăng trưởng cung cấp nền tảng cho tất cả những công cụ quyền lực. Thêm vào đó, các công cụ kinh tế như trừng phạt kinh tế và viện trợ sẽ mang tính sống còn trong thế kỷ này vì chúng thường là các công cụ hiệu quả nhất về mặt chi phí tương đối. Nhưng lập luận rằng thế kỷ XXI sẽ là thời đại của địa kinh tế là một sai lầm. Sự phân tán quyền lực đến các chủ thể phi nhà nước, gồm cả các tập đoàn xuyên quốc gia, đặt ra nhiều giới hạn cho nhà nước về những chiến lược sử dụng công cụ kinh tế. Các nhà nước thường sẽ nhận thấy quyền lực kinh tế rất khó sử dụng vì các chủ thể thị trường rất khó kiểm soát và vì các điều kiện thị trường lại luôn thay đổi. Nhưng cho dù là sai lầm khi kết luận quá bao quát về tính ưu việt của quyền lực kinh tế so với quyền lực quân sự trong thế kỷ XXI, thì hiểu toàn bộ các công cụ chính sách kinh tế cũng quan trọng không kém. Việc cấu trúc thị trường quan trọng hơn là áp đặt trừng phạt kinh tế và cung cấp viện trợ. Thường thì, các chính sách nào thúc đẩy mở rộng những cơ cấu thị trường và đa dạng hóa nguồn cung rốt cuộc sẽ hiệu quả hơn trong việc từ chối trao quyền lực kinh tế cho nhà cung cấp so với các nỗ lực trọng thương nhằm găm nguồn cung qua hành vi sở hữu. Quyền lực kinh tế sẽ là một trong những công cụ quan trọng nhất trong hộp đồ nghề các chính sách quyền lực thông minh, nhưng dùng phương án chính sách nào thường sẽ tùy thuộc vào bối cảnh của mỗi thị trường và các yếu tố bất đối xứng về tính dễ tổn thương của nó.